Принципы демократии требуют от общества значительной самостоятельности в формировании собственной правовой системы. Важнейшим принципом демократического общества является принцип равенства, а для сферы правовой политики – принцип равноправия. Ориентированность политики на этот принцип означает, что государство и институты гражданского общества наравне несут ответственность за равенство прав граждан вне зависимости от каких бы то ни было социально значимых факторов. Конечно, полная реализация этого возможна лишь в условиях подлинно демократического государства с развитым гражданским обществом.
Принцип равенства имеет две важные для развития демократии составляющие. Первая – равенство стартовых возможностей, – достигаемое благодаря признанию и обеспечению реального пользования основными правами человека. Вторая – равенство юридических обязанностей. Не менее важны для осуществления правовой политики в демократическом обществе принципы разделения властей, многопартийности и политического плюрализма, гласности.
Ориентация правовой политики на принцип реализма означает отказ от идеологизированной, корпоративной оценки значения произошедших и происходящих в стране перемен для развития правовой системы.
Более детально вышеуказанные принципы раскрыты в ряде отраслевых законов. Так, Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в ст. 2 к числу принципов государственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования относит: непрерывность и преемственность процесса образования; интеграцию системы образования Российской Федерации в мировую систему высшего образования; государственную поддержку подготовки специалистов и приоритетных фундаментальных и прикладных научных исследований и т. д. В Федеральном законе "О науке и государственной научно-технической политике" также определены принципы, на которых базируется "отношение государства к научной и научно-технической деятельности".
Принципы правовой политики, как и принципы права вообще, должны рассматриваться в качестве непререкаемых ценностей на данном этапе развития общества и на достаточно отдаленную перспективу. Недостаточность опыта в их использовании не должна стать причиной их отвержения, нежелания субъектов политики использовать их потенциал в своей деятельности.
§ 5. Формы правовой политики
Государственная правовая политика в зависимости от сферы воздействия подразделяется на следующие виды:
– законодательную (конституционная, уголовная, налоговая, семейно-брачная и т. п.);
– правоприменительную;
– юридическую (политика в области юридической науки).
Осуществление законодательной политики государства (правоустановительная деятельность) в условиях демократического правового государства есть не только право государства, но и его прямая обязанность, отличающая данный тип государства от деспотии. Данного рода деятельность представляет собой процесс постоянного совершенствования действующего права в свете правовых принципов. Она, несомненно, должна соответствовать экономической и социальной политике, так как переводит на язык права потребности общественной жизни. Принятие заведомо финансово не обеспеченных законов, особо популярное в сфере социальной защиты, совершенно недопустимо в нынешних условиях. Курс на урезание системы льгот и привилегий не должен сочетаться с установлением новых субъектов и объектов льготного режима.
Правовую политику государства целесообразно также рассматривать как политический фактор, способствующий усилению позитивного отношения граждан к закону. В связи с этим можно выделить следующие действия государства: обеспечение доступности политической жизни, политического процесса для всех социальных слоев и групп населения; повышение престижа национальной политической и правовой системы на международной арене и внутри государства; более частое использование российской политико-правовой символики.
Усиление влияния принципов демократии и правового государства в политико-правовой жизни общества должно привести к появлению юридической, а не только политической ответственности за неоправданное и "вредное" законотворчество, за расходование средств на ненужные законы. Однако подобная перспектива в первую очередь зависит от укрепления правосудия.
В современной правовой политике России отмечается тенденция замены прогнозирования посредством федеральных программ на законодательно определенное прогнозирование. Одной из предпосылок этого стал характер самих программ, которые по инерции (как бы продолжая советскую практику) намечали недостижимые с позиций здравого смысла показатели. Сейчас ситуация меняется. Так, в Федеральном законе от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ "Об утверждении Федеральной программы развития образования" подчеркивается, что данная программа является организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования и направлена на решение вопросов, предусмотренных российским законодательством [50] . Статус закона, приданный Федеральной программе развития образования, по мнению законодателей, должен способствовать более ответственному и качественному ее выполнению органами государственной власти и органами местного самоуправления.
В условиях федеративного государства правовая политика имеет два уровня: общефедеральная правовая политика и политика субъектов Российской Федерации по формированию собственной правовой системы. Поэтому одной из целей современной правовой политики Российского государства и его субъектов является урегулирование конфликтов между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Здесь важно не только усиление вертикали исполнительной власти, но и уточнение вопросов функционирования ряда механизмов, призванных сглаживать трения внутри правовой системы федеративного государства.
В последнее время особую актуальность приобрела тема правовой реформы. Как известно, начало реформированию положили постперестроечные изменения в жизни общества. Сегодня вопрос состоит в определении темпов дальнейшего правового регулирования. Необходима постепенная замена практически всего законодательства, отягощенного советским наследием (КЗоТ РФ, ГПК РСФСР и т. д.). Законодатель в связи с этой потребностью стремится как можно быстрее заполнить подчас мнимый правовой вакуум, в результате чего появляются слабые с точки зрения законодательной техники нормативные правовые акты. При этом особо негативным является оправдание подобных мер тем, что акт будет совершенствоваться по мере применения. Складывается парадоксальная ситуация: от изначально не способного выполнять регулятивные функции закона требуют эффективности.
Между тем замена старого права новым – это процесс сложный и болезненный для общества. Право не может быть просто отменено путем признания недействующими старых законов. В противном случае, когда новых законов еще нет или они фактически бездействуют, возможно возрождение старого права, которое будет играть реакционную роль, тормозить развитие новых общественных отношений. Вот почему так важны не только количественная сторона реформирования законодательства, но и его качество, выражающееся прежде всего в регулирующем потенциале.
Эмоциональная критика нынешней Конституции Российской Федерации и отдельных законов должна смениться серьезным обоснованием причин неэффективности законодательства и четким определением того круга объективных проблем, которые не только актуальны в обществе в данный момент, но и требуют именно правовой регламентации. Использование демагогических приемов на данном этапе развития российской демократии становится все более неэффективным. Российские граждане постепенно, с большим трудом, но осваивают ценности демократического общества. Заложены основы формирования гражданского общества, повышается авторитет прав и свобод личности. В российской и зарубежной науке отмечается как опасное явление возможность этатизации общества, одним из симптомов которой является расширение административной деятельности государства в ущерб правовой. Единственным выходом из данной ситуации может быть приведение деятельности государства в соответствие с буквой и духом Основного закона.
Политика в области прав человека направлена на повышение качества правовой защищенности личности. Важно не допустить, чтобы в условиях российской действительности права человека и гражданина остались лишь красивой, но не используемой мечтой. Поэтому акцент должен быть смещен с законодательного процесса, с создания декларативных актов в области прав человека на разработку механизма реализации этих прав. На первое место здесь выходят организационные средства реализации правовой политики. Ведь правовой нигилизм нельзя отменить законом, а можно лишь потеснить в результате эффективного действия всех правовых механизмов. Но и законодательство должно быть реформировано с учетом тех проблем, с которыми связан процесс реализации прав. Так, необходимо отказаться от абстрактного напоминания о гарантиях в данной области. В то же время следует закреплять прямые гарантии прежде всего в области защиты личных и социальных прав. Дальнейшее развитие законодательного регулирования прав граждан предполагает определение института правовой ответственности за нарушения или ущемления прав личности. Кроме того, реформирование посредством права всей политической системы общества предполагает развитие гражданских и политических прав и свобод, благодаря которым каждый гражданин превращается из объекта политического влияния (управления) в его субъект. Для придания демократическим процессам в обществе необратимого характера требуется большая гарантированность права граждан на информацию во всех его проявлениях.
§ 6. Правовая политика в области юридической науки
Правовая политика в области юридической науки тесно связана со стратегией законодательной политики, с научной оценкой действующего законодательства с целью содействия выработке более совершенного права.
Как актуально звучат сегодня слова, произнесенные почти сто лет назад: "…вследствие теоретической неразработанности научных принципов законодательной политики и законодательной техники… новые законы часто оказываются очень неудачно сформулированными, а потому при применении их толкуют во многих случаях в угоду более сильным и в ущерб более слабым" [51] .
Однако правовая политика государства в сфере юридической науки преследует и более абстрактные, в некотором смысле даже философские цели. Связано это с поиском национальной идеи, общественного согласия, которые имеют и правовую составляющую. Еще дореволюционные юристы неоднократно отмечали, что в богатой отечественной литературе нет ни одного фундаментального труда о праве, который бы имел в обществе такой же резонанс, как "Левиафан" Гоббса, "Философия права" Гегеля, "Общественный договор" Руссо. Данная задача, до сих пор не реализованная отечественным правоведением, актуальна и сегодня, в условиях, когда общество должно понять и учесть консолидирующую роль права в изменяющейся социальной среде.
Реформирование правовой системы невозможно без изменений в индивидуальном и массовом правосознании. Юридическая наука при этом должна постоянно работать над проведением в общественное сознание идеи о самобытности и самоценности права, его автономности по отношению к политике государства. Как отметил Ю.А. Тихомиров, сама идея реформирования успокаивает и общество, и государственных деятелей, что приводит к отсутствию эмоциональной готовности к переменам и активным действиям, к превращению правотворческого процесса в своеобразный ритуал. Изменение ситуации требует изучения происходящих в обществе, а не только в законодательстве процессов, объяснения их и прогнозирования с учетом социологических данных, полученных целым комплексом наук.
По сравнению с законотворчеством политика в области юриспруденции переживает период стагнации. Наука существует сама по себе, ставя проблемы и пытаясь собственными усилиями их решить, а государство пассивно наблюдает за этим, хотя и использует нужные ему научные результаты. Государство пока не заинтересовано в создании целостной концепции правопонимания, отвечающей новому этапу развития общества, но охотно использует выводы о повышении роли нормативного правового регулирования для обоснования деятельности законодательной власти. При этом в проигрыше оказывается само государство. Только глубокий правовой анализ важности политических институтов, тех или иных органов государства (наряду с повышением качества их работы) может избавить общество от нигилистического отношения к государству и его органам. Это также относится и к исследованиям проблем законности и правопорядка, активно проводившимся в советское время, но практически отсутствующим сейчас.
Сложилась ситуация, когда государство время от времени обращает внимание на определенные правовые проблемы – "латает дыры", но получается, что "платье", целиком состоящее из заплат, все равно невозможно носить.
Одной из задач политики государства в сфере юриспруденции является содействие выработке юридической наукой приоритетов с точки зрения государственного и правового строительства. Сложно безоговорочно принимать те ценности, которые утверждаются в обществе с "чистого листа", но их огульная критика маститыми учеными превращается в общественном сознании в отрицание самих институтов. Речь, прежде всего, идет о Конституции Российской Федерации, а ведь в условиях демократического общества презюмируется уважительное отношение к ней. Это относится к концепции правового государства, принципу разделения властей, концепциям прав и свобод личности, социального государства, т. е. тем ценностям гражданского общества, неприятие которых может быть воспринято как проявление стремления изменить существующий правовой и политический режим.
М. Шаргородский так определял цель правовой науки: "Когда наука говорит законодателю нет, она выполняет свое прямое назначение". По мнению большинства отечественных исследователей, юридическая наука занимает в нашей стране приниженное положение: неблагополучно обстоит дело с выпускниками юридических вузов, мало юристов в парламенте, отсутствуют капитальные работы юристов по теории реформ.
Должна ли юриспруденция быть точной наукой типа физики и математики – это спорный вопрос, обсуждаемый со времен Г. Кельзена. Вне зависимости от ответа на него, совершенно ясно, что юриспруденция должна помочь человеку ориентироваться в скопище правовых проблем, не оставляя его один на один с обширным недействующим законодательством и чиновником, ориентирующимся на собственные "законы".
Правоприменительная политика государства - это в некотором роде организация процесса реализации права. В настоящее время этот вид деятельности государства означает для общества чуть ли не больше, чем законодательствование. Глобальная проблема правоприменения состоит в том, что сегодня законы исполняются у нас катастрофически плохо и, в частности, появилось множество законов, вовсе не исполняющихся. Первый аспект проблемы – потребность исполнителей в "обрамлении" закона массой приказов и инструкций, которые, по их мнению, и делают возможным исполнение закона. Второй аспект, тесно связанный с первым, – это потеря законом своего первоначального содержания и замысла после его "уточнения" подзаконными актами. Третий аспект – расширение сферы усмотрения чиновника (несмотря на обилие актов различного уровня), приводящее к произволу.
Кадровая политика – важнейшая составляющая правоприменительной политики государства. Исполнять законы в сфере действия процессуальных норм должны лица с юридическим образованием. Количество работников правоохранительной системы, особенно в судах, должно быть хотя бы приближено к европейским стандартам. Государство сегодня ограничивается словесным порицанием коррупции. Существующие нормы обычного права, да и многие законы, по мнению практикующих работников, словно специально предусматривают возможности получения взяток, злоупотребления правом и иных неправовых действий.
Для демократически развивающегося общества, в котором многопартийность и политизация общества жизненно важны, особую актуальность приобретают установление "границ" политики и их неприкосновенность. Так, судебная система не должна быть ареной борьбы политических сил за власть, а суды не должны быть замешаны в политических интригах на стороне той или иной партии.
Организационное, техническое и финансовое обеспечение судов, органов внутренних дел, прокуратуры также является самостоятельным аспектом деятельности государства в области правоприменительной политики.
Контроль – значимая часть правоприменительной политики. Контрольная деятельность государства предусматривает инспектирование, проверки деятельности и решений должностных лиц на соответствие правовым актам, имеющим для них обязательную силу. Контрольные органы государства, к числу которых относятся конституционные суды, уполномоченные по правам человека, прокуратура, контрольные (счетные) палаты и управления, общественный контроль (народный контроль, рабоче-крестьянская инспекция и т. п.), в котором общественные институты переплетаются с правовой политикой, – обладают весьма специфичным правовым положением. В условиях демократического государства, где в рамках разделения властей существует система сдержек и противовесов, каждая ветвь власти и представляющие ее органы и учреждения, обладают контрольными полномочиями по отношению к другим ветвям власти. Но основная задача деятельности контрольных органов заключается в установлении фактов нарушения законов, а в ряде случаев – ненадлежащего поведения государственных служащих, противоречащего основным догмам и принципам управления в правовом демократическом государстве.
§ 7. Приоритеты современной правовой политики в условиях демократического государства
В основе приоритетных направлений правовой политики лежат те задачи и проблемы политики государства, которые надлежит решать с использованием институтов права. Приоритеты правовой политики определяют ее содержание.
К их числу относятся: формирование правового государства, строительство гражданского общества, совершенствование законодательства, восстановление практики применения и использования права, изменения в правовом сознании общества и индивида, правовая оптимизация механизма государства.
Юридический подход к политике государства базируется на постулате о народе как единственном источнике и верховном носителе государственной власти. Поэтому само государство представляет собой организационную форму существования и действия политической власти, а закон – нормативную форму ее существования и действия.
Дальнейшая демократизация действующей избирательной системы России также является одной из основных задач правовой политики. Речь идет о выборе модели представительства, так как нынешнее смешение пропорциональной и мажоритарной избирательных систем имеет много недостатков и может сыграть дестабилизирующую роль.
В условиях демократического политического режима правовая политика должна способствовать развитию механизмов народовластия. Идея народовластия связана не только с подчинением законодательного процесса народному представительству, но и с ответственностью граждан за нормальное функционирование государственного механизма.