§ 6. Прогнозирование как вид социологического обеспечения правотворчества
Значимость прогнозов для надлежащей оценки проектов нормативно-правовых актов была осознана в полной мере еще в начале 90-х годов XX в. Народные депутаты бывшего СССР неоднократно призывали своих коллег использовать прогнозы в законотворческой деятельности для поиска оптимальных путей нормативно-правового регулирования общественных отношений. Более того, первые регламенты Государственной Думы прямо обязывали субъектов законодательной инициативы составлять прогнозы эффективности проектов федеральных законов и представлять такие прогнозы вместе с законопроектами, выносимыми на рассмотрение Государственной Думой.
Однако это положение регламентов так и не было исполнено надлежащим образом. В лучшем случае субъекты законодательной инициативы предлагали справку, в которой излагали свои представления о том, насколько эффективным окажется предлагаемый проект, став законом, и каких позитивных результатов можно будет ожидать сразу же по вступлении закона в силу. Между тем такие субъективные представления законотворческих органов не имеют ничего общего с прогнозом, составляемым с использованием всех методов социологического анализа и применением специальных методик, как особым видом социологических исследований (см. главу 20).
Прогностические исследования могут проводиться либо на стадии проектирования, либо после подготовки первого варианта нормативно-правового акта, его первой редакции. На стадии проектирования могут составляться:
а) прогнозы возможных изменений общественных отношений, иных социально-правовых явлений, оказывающих непосредственное влияние на действие проектируемых норм права. Зная интенсивность изменений социально-правовой среды и ее будущие состояния, разработчики проекта смогут найти такие правовые средства, которые бы могли действовать эффективно не только применительно к социально-правовой среде на конкретном этапе развития общественных отношений, но и после ее некоторых предусмотренных прогнозом модификаций. Вполне возможно, что такие средства и не будут найдены, но наличие надежного прогноза в любом случае значительно облегчает их поиск;
б) прогнозы развития и изменения потребностей и интересов, охраняемых и защищаемых проектируемыми нормами права. Их значение для эффективного регулирования общественных отношений, для выступления права в своей подлинной ипостаси выразителя общих интересов всех или большей части членов гражданского общества сохраняется не только в условиях наличного социального бытия, но и на длительную перспективу. Поэтому правотворческий орган, заинтересованный в сохранности, а по возможности и в приумножении социальной гармонии, должен учитывать возможную динамику потребностей и интересов граждан, иных участников правоотношений и общества в целом и с учетом этой динамики формулировать и принимать соответствующие модели нормативно-правового регулирования. Таким образом, прогнозы состояния и динамики потребностей и интересов общества являются необходимой составной частью всего правотворческого процесса.
После завершения процесса проектирования норм права возникает настоятельная потребность в оценке их качества, в том числе и в определении главного свойства норм права – способности выступать эффективным регулятором общественных отношений. Традиционный способ апробации проектов нормативно-правовых актов сводится к составлению на них экспертных заключений отдельными специалистами либо министерствами, иными центральными органами исполнительной власти. Более точные и надежные оценки эффективности проектируемых норм права удается получить при помощи прогноза:
во-первых, прогноз эффективности действия проектируемых норм права представляет собой научное исследование, которое основывается на современных достижениях правовой науки и творческом применении современных методов социологических исследований. В результате прогноз составляется на основе достоверных и полных знаний о конкретно-исторической среде действия проектируемых норм права, что значительно повышает надежность и точность прогноза. Заключения же на проекты нормативно-правовых актов могут содержать элементы недостоверности и в силу того, что даются на уровне профессионального сознания, которое может быть субъективным;
во-вторых, составители прогноза обязаны провести полную и всестороннюю оценку проекта нормативно-правового акта, поскольку составить прогноз иным способом не представляется возможным, тогда как заключение готовится в произвольной форме, а от готовящего его специалиста никто никогда и не требует всесторонней и полной оценки законопроекта. Специалист дает и позитивные, и негативные оценки по собственному усмотрению, с позиций своего опыта и наличных знаний;
в-третьих, при прогнозировании представляется возможным измерить связи социально-правовых факторов и проектируемых норм права. Методом корреляционного анализа измеряются теснота и формы этих связей. Могут быть использованы и другие разработанные прогностикой методы, позволяющие значительно повысить точность и достоверность результатов прогнозирования. Благодаря прогнозу значительно расширяются возможности разработчиков проекта нормативно-правового акта в оценке предложений и замечаний, поступивших на этот проект от органов государственной власти, экспертов и иных лиц.
Все это позволяет повысить уровень оценки проекта нормативно-правового акта, своевременно обнаружить большую часть его недостатков и в конечном итоге обеспечить надлежащее качество нормативно-правового акта и высокую эффективность закрепленных этим актом норм права.
Следует, однако, иметь в виду: многообещающие возможности прогнозов эффективности норм права могут реализоваться при условии, что ученые-юристы и правотворческие органы в полной мере овладеют методами прогнозирования и смогут творчески их применять с учетом специфики предмета прогнозирования – норм права, социально-правовой среды их действия, а также потребностей и интересов личности, социальных групп и всего общества. Пока же реальное положение с прогнозированием в правотворчестве является настолько неудовлетворительным, что Государственная Дума вынуждена была отказаться от своего требования рассматривать законопроекты только при наличии прогнозов их эффективности. Ныне действующий Регламент Государственной Думы не обязывает субъектов законодательной инициативы готовить прогнозы вносимых ими законопроектов.
Глава 9 Юридическая деятельность
§ 1. Понятие юридической деятельности
Юридическая деятельность представляет собой один из видов социальной деятельности и характеризуется всеми ее признаками.
Любая деятельность понимается как целенаправленное воздействие субъекта на объект. Субъектом деятельности могут выступать как отдельные личности, индивидуумы, так и их коллективные образования (организации, учреждения,), социально-этнические общности (народ, нация) и государство, его органы. Объектом деятельности могут выступать явления и процессы природы или общества, в том числе человек.
Деятельность состоит из отдельных действий, т. е. деятельности, направленной на выполнение какой-либо конкретной задачи. При этом выделяют два вида действий: 1) познавательные, направленные на познание объективной реальности или создание духовных благ;
2) социально-коммуникативные действия, "направленные на установление, поддержание или прекращение взаимоотношений между людьми или взаимодействия между ними… Некоторая часть социально-коммуникативных действий, выражающих субъективное состояние человека или его отношение к другим людям, к принятым ими нормам или к их целям и ценностям, составляет поступки, совокупность которых образует поведение" [52] .
Содержание юридической деятельности определяется спецификой ее объекта, в качестве которого выступает право во всем многообразии конкретных проявлений правовых норм, правоотношений, правового сознания и правового регулирования. При этом деятельность признается юридической не только потому, что она направлена на право, а потому, что приводит к юридически значимым результатам, определенным образом меняет, либо, наоборот, сохраняет наличное бытие правовой реальности.
Юридическая значимость деятельности может характеризоваться двумя результатами: 1) действия вносят определенные изменения, совершенствования в правовую сферу; 2) в обществе создаются порядки, правоотношения, которые хотел видеть законодатель, принимая соответствующую норму права.
Действующий в правовой сфере субъект, как правило, изменяет наличную правовую реальность, вносит в нее те или иные коррективы. Такая деятельность выражается вовне в форме отдельных действий и приводит к юридически значимым результатам, изменениям в какой-то отдельной сфере права, правового регулирования: правотворчестве, правореализации или государственном принуждении.
Юридически значимыми признаются прежде всего результаты действия юридического механизма правового регулирования. Так, на стадии правотворчества наиболее значимые результаты выражаются в подготовке проекта нормативно-правового акта, его экспертных оценках, принятии акта и его опубликовании.
Стадия реализации норм права сводится к совершению конкретных действий, направленных на возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений и совершенствование сложившейся системы правоотношений. Деятельность характеризуется тем, что одни лица вступили в конкретное отношение, правовая связь других прекратилась, а третьи только оговаривают условия, на которых между ними может быть заключено правоотношение.
Активно действующий субъект в области государственного принуждения ведет успешную борьбу с правонарушениями путем пресечения правонарушений, выявления правонарушителей и привлечения их к юридической ответственности. Результаты такой деятельности могут быть выражены в виде постановления о возбуждении уголовного дела, задержании правонарушителя, оценки доказательств, вынесения решения о наказании виновного лица.
Юридическую деятельность могут осуществлять и осуществляют ученые-юристы, политические и общественные деятели, журналисты и иные лица, которые объективируют свои знания, идеи в виде научных, научно-популярных и публицистических работ. К юридическим результатам деятельности могут быть отнесены и изменения, которые происходят в общественном и индивидуальном правосознании, правовой культуре общества и государства под влиянием опубликованных работ или правовоспитательной деятельности.
В правовой сфере деятельность может осуществляться и в форме пассивного поведения. В качестве особой формы деятельности бездействие имеет место там, где действующее законодательство устанавливает субъекту обязанность воздерживаться от совершения преступлений и иных правонарушений. Возможны ситуации, когда обязанность не совершать определенных действий возлагается на субъекта в силу договора. Например, нанимателю жилого помещения запрещается пользоваться балконом или подсобным помещением.
В случаях неукоснительного соблюдения запретов субъект, на первый взгляд, бездействует, не вносит каких-либо изменений в правовую сферу, и его поведение нельзя рассматривать как правовую деятельность. Однако такая трактовка одной из важнейших форм реализации норм права была бы неверной. Законодатель запрещает совершать деяния, наносящие вред обществу, и юридически значимые результаты своего запрета он видит в том, что граждане и иные лица не будут нарушать установленные им запреты, будут действовать только правомерно. Правомерное поведение в данном случае предстает как разновидность юридической деятельности, поскольку порождает результаты, которые хотел видеть законодатель, способствует сохранению в обществе стабильного правопорядка и укреплению законности.
Субъектом юридической деятельности признается лицо, которое своими действиями порождает юридически значимые результаты. По мнению В.Н. Карташова, в этом качестве могут выступать только компетентные органы государства, наделенные государственно-властными полномочиями. Граждане могут выступать лишь субъектами правового поведения. Свой вывод В.Н. Карташов мотивирует тем, что правовое поведение может носить не всегда осознанный и преднамеренный характер, в то время как юридическая деятельность всегда является целенаправленной. Эта целенаправленность задается тем, что государство в нормативно-правовом порядке устанавливает компетенцию каждого органа и должностного лица, пределы усмотрения и средства и способы осуществления юридических действий. Юридическая деятельность в отличие от правового поведения имеет официальный характер и часто оформляется в актах-документах (нормативных, правоприменительных, интерпретационных) [53] . По нашему мнению, позиция В.Н. Карташова относительно субъектов юридической деятельности проблематична. Конечно, не все граждане выступают субъектами правовой деятельности. Поскольку право, правовое регулирование обращены к лицам, обладающим нормальной психикой и способным верно осознавать социальное значение своих действий, то субъектом правовой деятельности не могут выступать дети и лица, признанные судом недееспособными вследствие психической болезни.
Юридическая же деятельность, как и деятельность вообще, может быть только осознанной и целенаправленной. А этот признак полностью присутствует у всех дееспособных граждан, а не только у государственных органов и должностных лиц. Вряд ли кто рискнет утверждать, что ученый-юрист готовит свой научный труд неосознанно или бесцельно, что индивидуальный предприниматель осуществляет свою деятельность нецеленаправленно и бессознательно, что работник не понимает юридического и социального значения своей трудовой деятельности.
Кроме того, сведение юридических действий граждан только к поведенческому аспекту значительно обедняет формы их воздействия на право. Поведение в социальной психологии понимается как система действий, выраженных вовне по отношению к другим лицам или объектам. При этом поведение может быть вербальным либо реальным. Вербальное (словесное) поведение реализуется в системе высказываний, суждений, тогда как результаты реального поведения влекут какие-либо изменения во внешнем мире: создание новых предметов, вещей, их усовершенствование, потребление, перемещение объектов или субъектов в пространстве и др.
Поэтому, если формы правовых действий граждан свести только к их поведению, то можно прийти к абсурд у – признанию того, что граждане не могут заниматься познанием права, ибо подобные действия могут совершаться индивидуально, без обращения к другим людям.
Представляются и малоубедительными аргументы, с помощью которых В.Н. Карташов обосновывает целенаправленность юридической деятельности государственных органов и должностных лиц.
Установленная государством компетенция, конкретные цели и задачи государственного органа не всегда удерживают должностных лиц, да и сам орган в рамках заданных целей. Значительное число нарушений законности, допускаемых государственным аппаратом Российской Федерации, убедительно свидетельствуют о том, что в процессе деятельности должностные лица могут использовать свое служебное положение в личных целях, для удовлетворения своих узкоэгоистичных интересов, в ущерб интересам и целям государства.
И если следовать логике В.Н. Карташова, то все факты правонарушений, допускаемые должностными лицами, следует признавать юридической деятельностью. Но такой вывод противоречит его исходному тезису о том, что направленность "на выполнение общественных задач и функций" является отличительным признаком юридической деятельности [54] .
Действительно, любые правонарушения, кем бы они ни допускались – гражданами или должностными лицами, – к юридической деятельности относиться не могут. Они совершаются с целями, заведомо чуждыми праву, посягают на его устои и принципы, препятствуют эффективному действию норм права и приводят к социально вредным результатам. Поэтому все виды правонарушений составляют особую сферу предметно-практической деятельности, лежащей за пределами права и квалифицируемой как преступная либо социально вредная, антиправовая деятельность.
Таким образом, юридическая деятельность понимается как правомерная деятельность граждан и иных субъектов права, направленная на сохранение либо совершенствование юридического механизма правового регулирования, в том числе его компонентов: механизмов правотворчества, правореализации и государственного принуждения.
§ 2. Предмет и пределы юридической деятельности
Будучи видом социальной деятельности, юридическая деятельность не имеет всеобщего характера, и одна из задач социологии права сводится к верному определению границ ее предметной сферы, или, иначе говоря, установлению ее пределов. Потребность в таких пределах наиболее остро ощущается на начальной и конечной стадиях правого регулирования, где правовые явления наиболее тесно соприкасаются с социальными явлениями, и их различение представляет порой достаточно сложную познавательную задачу.
Правовое регулирование как процесс принятия общеобязательных норм права имеет своим предметом общественные отношения, т. е. социальные, а не юридические явления. В современном обществе значительная часть общественных отношений может существовать и успешно развиваться только в форме правоотношений. Однако весьма обширен и круг отношений, которые в нормативно-правовом регулировании не нуждаются. И, следовательно, одна из задач, связанных с определением пределов юридической деятельности, сводится к верному определению границ, т. е. совокупности социальных отношений, объективно требующих правового регулирования.
Можно говорить о границах правового регулирования как минимум в двух сферах: в системе общественных отношений, объективно нуждающихся в правовом регулировании, и творческой деятельности государства по формированию новых, отсутствующих в обществе правовых отношений.
Современное общество имеет достаточно обширную область, где действует свободно волящая личность, сообразно собственному сознанию и с учетом имеющихся ценностных ориентаций, моральных, иных социальных, неюридических норм и личных интересов. Подобным образом личность действует: 1) при реализации политических свобод, свободы личной жизни, слова и мысли, совести, литературного, художественного, научного и других видов творчества;
2) в сфере личных семейных взаимоотношений; 3) в качестве члена общественных либо религиозных объединений.
На долю государства приходится регулирование вопросов, связанных с обеспечением реальной свободы личности, устранением любых препятствий, которые могут исходить от других лиц и органов государства. Одновременно государство устанавливает границы свободы личности, выход за которые создает реальную угрозу причинения вреда другим лицам, обществу и государству, ибо личная свобода остается частным делом постольку, поскольку она не посягает на права и свободы других лиц. В зависимости от тяжести посягательства на права других лиц и иных обстоятельств злоупотребление свободой может признаваться государством административным проступком либо преступлением.