Конгресс имеет обслуживающий персонал, не сравнимый ни по качеству, ни по количеству с другими законодательными учреждениями стран мира. Кроме того, у него есть система узкоспециализированных комитетов, обладающих полной автономией. Члены Конгресса хорошо образованы и большинство из них имеют политический опыт полученный на разных уровнях управления. Будучи однажды избранными, они проявляют тенденцию оставаться в занимаемых ими "креслах" Конгресса. Оклады у них относительно высокие, дополнительные привилегии значительны, а пенсионное обеспечение великолепно. Институциональная власть Конгресса дополняется полномочиями, которыми законодатели пользуются индивидуально. Выполняя задания комитетов, члены Конгресса приобретают политический опыт, а вместе с ним способности определять государственную политику в сфере полномочий соответствующих комитетов. Но влияние отдельных законодателей на политику не ограничивается сферой деятельности в каком-то одном из комитетов. Уже в течение не которого времени формальные и неформальные правила Сената поддерживают индивидуальную инициативу, а поэтому сенаторы могут участвовать в принятии решений по широкому спектру политических проблем Что касается Палаты представителей, то ее работу характеризуют "эгалитарные нормы, которые допускают и поощряют широкое участие любою члена в выработке окончательных решений".
В Конгрессе США представлены только две крупнейшие партии страны – Демократическая и Республиканская. В каждой из палат Конгресса образуются партийные фракции обеих партий; фракция большинства, то есть, фракция партии имеющей большее количество мест в данной палате и фракция меньшинства. Периодически проводятся собрания фракции на которых в основном рассматриваются организационные вопросы деятельности палат Конгресса, выборы председателей комитетов, распределение мест в комитетах от партии и т. п. Обсуждаются также политические, экономические и социальные проблемы, которые стоят на повестке дня Конгресса.
Партийные фракции обеих партий в своих действиях не зависят от национального руководства партии, а сами члены Конгресса не связаны фракционной дисциплиной, то есть, не обязаны голосовать в соответствии с указаниями лидера фракции. Это объясняется тем, что в борьбе за переизбрание член Конгресса зависит, прежде всего, от местной партийной организации своего округа или штата и финансирующих его на выборах местных организаций и, следовательно, его позиция определяется политическими, экономическими и иными интересами этих кругов.
Партийные фракции каждой из палат выбирают лидера и его заместителя. Лидер большинства в сенате является самой важной фигурой, влияющей на ход работы этой палаты. Он, в сущности, формулирует законодательную программу своей партии, определяет порядок работы сената, осуществляет связь с комитетами, принимает участие в распределении мест в комитетах между сенаторами. Совместно со своим заместителем, лидер обеспечивает максимальную поддержку законодательным предложениям своей партии, используя личное влияние, оказывая сенаторам те или иные услуги, активно посредничая в достижении закулисных компромиссов, то есть лоббируя продвижение вопросов. Лидер большинства в палате представителей занимает в партийной иерархии второе место после спикера палаты.
Роль лидеров меньшинства как в сенате, так и в палате представителей, сводится в основном к формулированию политики оппозиции и организации поддержки в ее пользу.
Руководство партийных фракций обеих палат служит связующим звеном между исполнительной властью и Конгрессом. Президент часто консультируется с лидерами обеих партий совместно. Сотрудничество руководства партийных фракций ему необходимо, когда он стремится получить от Конгресса поддержку своим инициативам.
Независимая политическая база законодателей во многих отношениях является источником автономных решений, которые принимает Конгресс и его члены. В США общенациональные партийные организации намного слабее, чем во многих других государствах. Это означает, что члены Палаты представителей и сенаторы избираются в своих округах главным образом благодаря собственным достоинствам и усилиям.
Сенаторы и члены Палаты представителей нередко самостоятельно и за свой счет организуют избирательные кампании. То, как они учитывают местные условия, имеет мало общего с общенациональными партийными платформами или политикой Президента. Члены Конгресса свободно действуют для достижения собственных интересов без какого-либо опасения партийных дисциплинарных мер со стороны Президента.
В процессе таких выборов у законодателей вырабатывается сильная личная привязанность к своим избирательным округам и заинтересованным группам, которые принимали участие в финансировании их выборной кампании. Заняв кресло в Конгрессе, его члены обретают большую автономность от своих партийных лидеров. Чтобы сохранить занимаемое положение, члены Конгресса внимательно следят за насущными нуждами своих избирателей и групп, которые поддерживают их усилия по переизбранию, и поступают они подобным образом даже тогда, когда это может противоречить желаниям Президента или партийных лидеров.
Законотворческая сила Конгресса, его децентрализованный процесс принятия политических решений, а также сопротивляемость отдельных членов давлению партийных лидеров и руководству исполнительной ветви, безусловно ведут к политическим конфликтам и тупикам в отношениях между Президентом и Конгрессом. Но эти же свойства законодательной ветви могут также заставить этот механизм взаимоотношений "вертеться" лучше, чем ожидается при Президентской системе управления.
Отсутствие партийной дисциплины и прочная привязанность конгрессменов к избирателям действительно приводят к частым тупиковым ситуациям, но эти же факторы заставляют законодателей считаться с влиянием Президента.
В президентских системах с сильными политическими партиями, ориентированными на общенациональные проблемы, контроль любой из партий, не являющейся сторонником Президента, всегда заводил бы в тупик, ибо Президенту было бы чрезвычайно трудно собрать большинство голосов в поддержку инициатив исполнительной ветви власти. В рамках американской политической системы Президент может склонить оппозиционных законодателей на свою сторону с помощью идеологических соображений или благосклонности, которые они могут обратить на пользу своих избирателей. Например, Президент Рейган никогда не располагал партийным большинством в Палате представителей, но в первые два года своей администрации ему удавалось убеждать многочисленных демократов в Конгрессе голосовать в его пользу. Сильная и более дисциплинированная партийная система не допустила бы образования подобной двухпартийной коалиции.
Система комитетов Конгресса нередко срывала усилия президентов и осуществлении планов широких мероприятий, но в не меньшей степени содействовала стабильности президентской системы. Разделение обязанностей в комитетах позволяет им справляться с чрезвычайно возросшей нагрузкой, вызванной разросшимся масштабом деятельности федеральных властей в XX в. Хотя система комитетов действительно делает законотворческий процесс медленным и скучным, без нее разработка политических решений вообще бы застопорилась. В нестабильных политических системах комитеты обычно получают незначительную поддержку со стороны персонала и располагают небольшой автономией, но имеют весьма широкие и аморфно очерченные сферы полномочий. Кроме того, комитетам присуща тесная связь с руководством федеральных ведомств, на которые распространяется их юрисдикция. Эти "небольшие квазиправительства", мешая президентам руководить своей бюрократией, делают связи между чиновничеством и законодателями более прочными, нежели в большинстве других политических систем. Если в странах "третьего мира" гражданская бюрократия обычно прочно привязана к президенту и военным, что создает опасность для парламентских институтов, то и США постоянное чиновничество зачастую куда ближе к законодателям комитетов, которые утверждают и субсидируют федеральные программы чем к президенту и членам кабинета, способным проявить неприязнь к делам учреждения. По этим и другим причинам президенты, склонные к проведению изменений потенциально чреватых дестабилизацией, часто терпят поражение от сил коалиции Конгресса и чиновничества, объединившихся ради защиты текущей политики; конечно, подобная коалиция едва ли возможна в большинстве других политических систем.
Обширная система комитетов позволила Конгрессу привлечь и удержать на службе профессионально подготовленных людей. Усовершенствованное разделение труда в комитетах дает возможность талантливым политикам усиливать свое влияние и оставлять след в государственной политике. Децентрализация полномочий в комитетах – еще один источник сопротивляемости Конгресса радикальным изменениям в политике. Главенствующее положение в комитетах и подкомитетах занимают, как правило, члены Палаты представителей и сотрудники служб, лично заинтересованные в проводимой государственной политике. Это означает, что изменения в политике будут чрезвычайно дифференцированными и поэтому далеки от дестабилизации. Более того, децентрализованный характер принятия решений Конгрессом обуславливает длительную процедуру прохождения большинства политических инициатив и необходимость поддержки со стороны широкой коалиции законодателей. Все это практически исключает возможность чрезмерных или радикальных действий в Конгрессе и гарантируют, что результатом законотворческого процесса окажется компромиссное предложения призывающее, в лучшем случае, к умеренным изменениям в политике.
Плебисцитный характер современного американского президентства вынуждает кандидатов в президенты обещать во время своих избирательных компаний больше, чем они в состоянии выполнить, а это вызывает чрезмерные надежды у общественности. Как следствие, вновь избранные президенты могут занять свой пост обещая большие изменения в государственной политике; вскоре, однако, они сталкиваются в Конгрессе с весьма консервативным процессом принятия политических решений, который всегда замедляет темпы намечаемых перемен; кроме того, более радикальные предложения и инициативы президентов обычно модифицируются, если вообще не отвергаются.
На протяжении более 200 лет Конгресс США находился в центре системы принятия политических решений. В последнее время он был вовлечен в процесс выработки политики глубже чем какой-либо другой законодательный институт в мире, и причина этого кроется в замысле Мэдисона о децентрализации политической власти между различными ветвями управления страной, который создал условия, чтобы ни исполнительная, ни законодательная ветви власти не были способны на национальном уровне навязывать свою волю друг другу. В других странах возникли политические партийные организации, которые в аналогичной институционной ситуации перебрасывают мосты между исполнительной и законодательной ветвями, в США же это оказалось невозможным из-за слабой и децентрализованной партийной системы, корни которой – во фрагментации политической власти, навязанной федеральной системой. Такое условие, заложенное в Конституции "разделенных институтов, делящих власть", является главным источником прерогатив Конгресса в выработке политики. Были все же короткие периоды необычного возвышения президентской власти, но обычно Конгресс США заставлял президентов иметь дело с законодателями. Ему, как правило, часто удавалось одержать верх в конфронтации с президентом, заставляя его отказаться от осуществления своих политических планов. Реже, но случалось так, что Конгресс предлагал альтернативную государственную политику, и уж совсем редко он выдвигал лучшие политические альтернативы.
Конституция не предписывает Конгрессу, какая бюджетная система будет использоваться. Следовательно, эту систему Конгресс разрабатывает сам, а президент опирается на свои собственные правила, уставы и законодательные традиции. За прошедшие 200 лет Конгресс делегировал президенту значительные бюджетные полномочия, но одновременно он пытался контролировать его власть в отношении расходов. Чтобы вновь отобрать у президента некоторые из его бюджетных полномочий и улучшить методы принятия решений о расходах и доходах, конгресс в 1974 году одобрил закон о контроле за бюджетом и его замораживанием. Закон обязывает Конгресс каждый год принимать две резолюции, устанавливая уровни доходов и расходов и определяя дефицит.
В конце 1985 года в ответ на широкое замешательство из-за бюджетного дефицита Конгресс одобрил закон о сбалансированном бюджете и контроле за незапланированным бюджетом. Но из-за неудачи в достижении предела годового дефицита и, таким образом, введении в действие автоматического механизма сокращения бюджета, Конгресс ограничил собственные полномочия.
Политикой доходов занимается комитет по ассигнованиям Палаты представителей и финансовый комитет Сената. Конгресс никогда не определял взаимосвязь между всеми расходами и доходами или экономическими последствиями разрозненных бюджетных решений.
Отдельно следует выделить полномочия Президента США как главы исполнительной власти в государстве.
Полномочия Президента США в общем виде предусмотрены разделами 2 и 3 ст. И Конституции США:
– он является главнокомандующим вооруженными силами;
– может затребовать в письменном виде от высших должностных лиц каждого из департаментов исполнительной власти мнение по любому вопросу, касающемуся их обязанностей по должности;
– имеет право отсрочки исполнения приговоров и помилования за преступления против США, за исключением дел по импичменту;
– имеет право по совету и с согласия сената заключать договоры при условии одобрения их 2/3 присутствующих сенаторов;
– назначает на должности и по совету и с согласия сената вводит в должности послов, других официальных представителей и консулов, судей Верховного суда и всех других должностных лиц США, введение в должности которых в ином порядке не предусмотрено конституцией и должности которых установлены законом.
Конгресс может посредством принятия закона предоставить Президенту США право назначения должностных лиц единолично. Президент США имеет право заполнять любые вакансии, которые открываются между сессиями сената, выдавая удостоверения на должности, сроки действия которых истекают к концу следующей сессии. Президент по мере необходимости представляет конгрессу США информацию о положении дел в стране и рекомендует к его рассмотрению такие меры, которые, по его мнению, необходимы и целесообразны. Он может при чрезвычайных обстоятельствах созвать обе палаты, либо одну из них, а в случае разногласий между ними по поводу срока переноса заседания может отложить их на тот срок, который сочтет возможным. Президент принимает послов и других официальных представителей, заботится о том, чтобы законы добросовестно исполнялись, и удостоверяет в должности всех руководящих лиц США. Президент не может распустить Конгресс.
Конституция США лишь провозглашает, что президенту предоставляется исполнительная власть, однако сама структура исполнительной власти ни основным текстом, ни поправками к конституции не предусмотрена. Имеется лишь упоминание о департаментах исполнительной власти в разделе 2 ст. II Конституции США. Первые такие департаменты были образованы конгрессом США в 1789 году: департамент иностранных дел (впоследствии государственный департамент), военный департамент, департамент финансов. В настоящее время в систему органов исполнительной власти, возглавляемую Президентом США, входят Исполнительное управление Президента США, департаменты исполнительной власти (министерства), независимые агентства и правительственные корпорации.
Исполнительное управление Президента США было создано в 1939 году. В его состав входят: Служба Белого дома, Служба вице-президента, Административно-бюджетное управление, Совет экономических консультантов, Совет национальной безопасности, Управление Специального представителя на торговых переговорах, Управление по вопросам политического развития, Совет по качеству окружающей среды, Управление по науке и технике.
Административная служба. Основные функции Исполнительного управления Президента США – консультирование Президента США, разработка общего политического курса, координация деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Среди важнейших департаментов исполнительной власти (министерств) следует назвать: Государственный департамент (министерство иностранных дел), возглавляемый Государственным секретарем; министерство обороны; министерство юстиции, возглавляемое Генеральным атторнеем (прокурором). Какого-либо самостоятельного значения эти органы исполнительной власти не имеют и действуют строго в рамках политики, определяемой Президентом США.
Более самостоятельными органами исполнительной власти являются независимые агентства и правительственные корпорации. К независимым агентствам относятся крупнейшие спецслужбы США – Федеральное бюро расследований (ФБР), Центральное разведывательное управление (ЦРУ). Правительственные корпорации – это комиссии по гражданским делам, по выборам.
Структура судебной власти США утверждается в статье III конституции. В ней записано: "Судебная власть Соединенных Штагов осуществляется Верховным судом и теми низшими судами, которые будут время от времени учреждаться Конгрессом" (разд. 1).
Члены Верховного суда и другие федеральные судьи назначаются Президентом США ("по совету и с согласия сената") и пребывают в должности "пока ведут себя безупречно" и их жалованье "не может быть уменьшено во время их пребывания в должности" (ст. III разд. 1). Указанные конституционные положения призваны обеспечить независимость судей. Формулировка "пока ведут себя безупречно" практически обеспечивает судьям пожизненное пребывание в должности. Члены Верховного суда и другие федеральные судьи могут быть смещены с должности только в порядке импичмента.
Сенат очень требовательно подходит к утверждению судей Верховного суда. Тщательно проверяются не только профессиональная подготовка, но и те "темные страницы" биографий которые относятся к давнему времени. Как правило, судьями Верховного суда становятся выпускники престижных юридических колледжей в возрасте 60 лет, прошедшие долгий путь – от адвокатов до судей нижестоящих федеральных судов и штатов.