Законодательная власть в Соединенных Штатах Америки, осуществляемая Конгрессом США и законодательными собраниями (легислатурами) штатов, имеет свою историю, традиции и выполняет незаменимую роль политической системы современного общества, являясь символом государственной власти. Заседания Конгресса проходят в здании Капитолия, расположенного на холме в центре Вашингтона.
Палата представителей имеет постоянное число членов, зафиксированное в 1912 году законом и с тех пор не изменяющееся – 435. В настоящее время каждый член палаты представляет около 500 тыс. избирателей. В соответствии с результатами переписи населения, проводимой каждые 10 лет, места в палате представителей перераспределяются между пятьюдесятью штатами. Право определять границы избирательных округов по выборам в палату представителей принадлежит законодательному собранию каждого штата. По конституции США каждый штат должен быть представлен в палате по крайней мере одним членом.
Члены палаты представителей избираются на двухлетний срок, исчисляемый с января следующего после выборов года. Следовательно, каждые два года состав палаты представителей обновляется, этим же интервалом измеряется срок полномочий всего Конгресса каждого созыва. Конгресс каждого созыва проводит две сессии, начинающиеся в январе и продолжающиеся с перерывами почти в течение всего года. По Конституции президент имеет право созывать конгресс на чрезвычайную сессию.
В сенате каждый штат представлен двумя членами, таким образом, в состав входят 100 сенаторов. Каждый сенатор избирается в своем штате на шести летний срок, начинающийся в январе следующего после выборов года. В отличие от палаты представителей каждые два года подлежит переизбранию (ротации) лишь треть сенаторов, что обеспечивает определенную стабильность составу этой палаты и преемственности в ее деятельности. По традиции сенат занимает более привилегированное положение, чем палата представителей. В соответствии с положениями абзаца 2, раздела 3 статьи I Конституции США, после первых выборов в 1789 году сенаторы были разделены на три группы. Места сенаторов первой группы стали вакантными после двух лет, второй группы – после четырех и третьей группы – после шести лег. На всех последующих выборах сенаторы стали избираться на полный срок, по мере открытия вакансий от соответствующего штата. Председателем сената является Вице-президент США, в его отсутствие сенат избирает временного председателя.
Конституционные полномочия конгресса достаточно широки. Самое важное место среди них занимают прерогативы в финансовой области: конгресс устанавливает единообразные для всей территории страны налоги, пошлины, подати и акцизные сборы, утверждает федеральный бюджет и выделяет ассигнования на все без исключения государственные акции, занимает деньги в кредит, уплачивает долги от имени Соединенных Штатов, регулирует внешнюю торговлю и торговлю между штатами и т. д. Законы о взимании налогов в федеральный бюджет дают Конгрессу мощные рычаги влияния на экономику и внутреннюю политику страны и являются потенциально важным средством воздействия на внешнюю и военную политику. Конгресс может отказать президенту в выделении ассигнований для той или иной цели, сократить или увеличить их, либо оговорить их использование выполнением определенных условий.
Конгрессу принадлежит важная функция контроля за деятельностью правительственных учреждений и ведомств. Такой контроль осуществляется путем проведения расследований по различным вопросам, проверки расходования бюджетных ассигнований, надзора за организацией и действиями правительственных учреждений. Большая роль в осуществлении этой функции принадлежит специализированным учреждениям Конгресса, таким, как "Главное контрольно-финансовое управление", "Управление по оценке технологии" и "Бюджетное управление при Конгрессе".
Конгресс имеет право объявить войну, формировать вооруженные силы и выделять ассигнования на их содержание. Эти полномочия дают Конгрессу возможность оказывать влияние на формирование военного бюджета страны и организацию ее вооруженных сил.
Действенность права Конгресса объявлять войну значительно ограничена тем, что президенту, как главнокомандующему армией и флотом, принадлежит право вести войну или отражать внезапное нападение, поэтому использование вооруженных сил фактически превратилось в прерогативу президентской власти. За всю свою историю США около 200 раз использовала вооруженные силы в различных конфликтах, но до настоящего времени Конгресс лишь 5 раз воспользовался правом объявления войны. При этом в четырех случаях Конгресс лишь признавал фактическое состояние войны, в которую страна уже вступила.
Наряду с полномочиями, осуществляемыми совместно обеими палатам и, существуют также такие, которые может осуществлять только одна из палат. По конституции все законопроекты о государственных доходах должны исходить от палаты представителей, сенат может предлагать к ним поправки и участвовать в их обсуждении. Эго право предоставляет палате представителей определенные преимущества при рассмотрении финансовых вопросов. Палате принадлежит также право избрания президента США, если ни один из кандидатов не получит более половины голосов выборщиков (за всю историю США палата представителей воспользовалась этим правом 2 раза – в 1801 и 1825 гг.).
Важнейшими полномочиями сената являются его участие в принятии Соединенными Штатами Америки международных обязательств в форме договоров и участие в назначении на высшие должности государственного аппарата. Президент имеет право ратифицировать заключенный им международный договор, только получив принятую двумя третями сенаторов резолюцию одобрения договора, содержащую формулу "совета и согласия" сената. Сенат может одобрить или отвергнуть договор полностью или обусловить его принятие поправками, оговорками.
Исполнительной власти удается обходить конституционное требование о том, что заключение международных договоров возможно только с одобрения сената. Для этого используется форма международной договоренности, именуемая исполнительным соглашением. Оно заключается президентом или другими органами исполнительной власти с представителями иностранных правительств и не подлежит одобрению сенатом. Исполнительные соглашения либо представляются Конгрессу в порядке информации, либо подлежат одобрению обеими палатами простым большинством после их заключения. Исполнительное соглашение, как форма международной договоренности, начиная с XX века широко используется, и в настоящее время количество исполнительных соглашений в несколько раз превышает количество договоров, заключенных США. Исполнительные соглашения имеют такую же юридическую силу, как и договоры. Согласно закону от 1961 года, никакие обстоятельства от имени США, касающиеся разоружения, сокращения вооруженных сил и вооружений, не могут быть приняты иначе, как в виде соглашения, одобренного простым большинством обеих палат.
Одной их важных функций сената является контроль за назначениями должностных лиц правительства. Сенат утверждает назначение руководителей правительственных ведомств, дипломатических представителей, членов Верховного суда, федеральных судей, а также передвижения высших членов вооруженных сил и заграничной службы. Сенат редко оспаривает принимаемые президентом решения о назначениях на высшие правительственные должности, но отклонение кандидатур в члены Верховного суда случается часто. Не подлежит утверждению сенатом назначение на посты в аппарате Белого дома. Конституция предоставляет Конгрессу право отстранять от должности лиц, включая президента и вице-президента, если они будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других серьезных преступлениях и проступках. При этом полномочия палат также разделены: только палата представителей имеет право возбуждать преследования в порядке импичмента и только сенат осуществляет в этом случае суд (для осуждения необходимо согласие двух третей сенаторов). В случае признания привлеченного к ответственности лица виновным, сенат может применить в отношении него единственную меру наказания – отстранение от занимаемой должности, после чего лицо, признанное виновным, может подлежать уголовной ответственности на общих основаниях.
Конгресс вправе принимать законы о предоставлении американского гражданства, о банкротстве, а также в сфере патентного и авторского права, учреждать федеральные суды и почтовые службы. Ему представлено право эмиссии денег и установления наказаний за их подделку, а также ряд других полномочий.
Конгресс находится с Президентом, в сложных отношениях. Конституция предоставляет всю законодательную власть Конгрессу, Президент обладает важными полномочиями и обязанностями – как закрепленными в Конституции, так и традиционными по "оформлению". С другой стороны, Конституция предоставляет исполнительную власть Президенту; Конгресс также имеет полномочия ограничивать различными способами его действия. Президент должен периодически информировать Конгресс о положении страны, что обычно делает раз в год. Он может также направлять Конгрессу специальные послания и отчеты по конкретным вопросам. Таким образом, Президент нередко представляет Конгрессу законопроекты.
Глава Белого дома может обращаться лично и непосредственно к лидерам Конгресса и отдельным его членам в попытке убедить их поддержать его программу. Он имеет право объявить перерыв в работе Конгресса в случае разногласий между палатами, но в истории США эго ни разу не было использовано. Однако известны случаи использования Президентом права созывать одну или обе палаты на специальную сессию.
Обращение Президента к Конгрессу с докладом о положении страны привлекает пристальное внимание публики. Несмотря на то, что место и порядок передачи этого послания поставлены на усмотрение Президента, он, по традиции, выступает лично и часто в этом докладе содержатся его взгляды по важным вопросам, требующим внимания законодателей, и указания, какого рода законодательство он хотел бы получить от Конгресса. С появлением телевидения это ежегодное выступление все чаще стало адресоваться не только Конгрессу, но и народу Америки и всему миру. Торжественный момент в жизни страны современные Президенты используют, чтобы привлечь внимание к целям своей политики и обеспечить поддержку Конгресса своим действиям. Согласно Конституции, у Президента имеется 4 варианта действий, когда Конгресс представляет ему на подпись законопроект или совместную резолюцию:
– он может подписать документ, превратив его в закон, может задержать его на 10 дней, после чего, если сессия Конгресса не закончилась, проект может стать законом и без его подписи;
– если Конгресс прекращает свою работу в течение этого десятидневного периода, законопроект теряет силу в случае неподписания его Президентом;
– Президент может наложить вето на законопроект, вернув его Конгрессу без подписи с объяснением причины своего неодобрения;
– Конгресс может отклонить вето Президента двумя третями голосов каждой из палат, после чего законопроект становится законом и без подписи Президента. Если Конгрессу не удается отменить вето, то он с целью достижения необходимой договоренности нередко переделывает законопроект, согласовывая свои предложения с пожеланиями администрации. Отношения между исполнительной и законодательной властями в американской государственной системе бывают отмечены конфликтами, часто характеризуются достижением компромисса, а иногда напряжены. Тем не менее, обе власти стараются работать согласованно.
После выступления с докладом о положении страны Президент направляет Конгрессу свое ежегодное послание с изложением проекта бюджета и отчета о состоянии экономики. Они обычно представляются в письменном виде. Все Президенты направляли в Конгресс в течение сессии множество других специальных посланий, которые касаются каких-то конкретных вопросов и предназначены для завоевания поддержки законодательным мероприятиям Президента. В отдельных случаях Президент выступает с таким обращением лично, чтобы подчеркнуть жизненно важное значение предмета обсуждения.
Кроме этих различных посланий Президент и исполнительные ведомства нередко направляют Конгрессу разработанные ими законопроекты. Как правило, по просьбе Президента их представляют члены Конгресса, поскольку ни Президент, ни какой-либо руководитель исполнительного ведомства не имеют на это права. В какой мере эти и другие действия Президента способны убедить Конгресс принять его рекомендации, зависит от ряда обстоятельств.
По закону Конгресс не обязан подчиняться директивам Президента и часто не выполняет его требования. Редко важные предложения Президента проходят через законодательную машину без каких-либо изменений.
Каждый новый Президент убеждается на собственном опыте, причем некоторые с большим недовольством, что при американской форме правления без переговоров и компромиссов не обойтись.
Важную роль в деятельности Конгресса играют постоянные и специальные комитеты. Они создаются в обеих палатах, каждый комитет специализируется в конкретной области государственного управления. В сенате 16 постоянных и 4 специальных комитета. Постоянные комитеты: но сельскому хозяйству, пищевым продуктам и лесному хозяйству; по ассигнованиям; по делам вооруженных сил; по банковскому делу, жилищному строительству и проблемам городов; бюджетный; по торговле, науке и транспорту; по энергии и естественным ресурсам; по вопросам окружающей среды и общественных работ; финансовый; по иностранным делам; по правительственным вопросам; юридический; по труду и людским ресурсам; по регламенту и административным вопросам сената.
В палате представителей 22 постоянных и 5 специальных комитетов. Постоянные комитеты: по сельскому хозяйству; по ассигнованиям; по делам вооруженных сил; по банковскому делу; финансовым проблемам и проблемам городов; бюджетный; по делам округа Колумбия; по образованию и труду; по энергии и торговле; по иностранным делам; по правительственным операциям; по административным вопросам палаты; по внутренним и островным делам; юридический; по торговому мореплаванию и рыболовству; по делам почтового ведомства и гражданской службы; по общественным работам и транспорту; комитет правил; по науке, космосу и технике; по вопросам малого бизнеса; по стандартам служебного поведения должностных лиц; по делам ветеранов; по доходам и расходам. Специальные: по разведке; по делам престарелых; по делам детей, молодежи и семей; по проблеме голода; по проблемам наркомании и контролю над наркотиками.
Главной задачей постоянных комитетов является подготовка текстов законодательных актов по своим проблемам. Около 90 % законопроектов и резолюций, подготовленных комитетами, одобряются обеими палатами, иногда с поправками. В компетенцию комитетов входит поддержание контактов с органами федерального правительства в своей области и осуществление надзора, проведение расследований деятельности этих органов, а также частных лиц и организаций, проведение слушаний по любым вопросам затрагивающим сферу интересов комитета.
Председатели комитетов являются весьма влиятельными фигурами в Конгрессе. Председатель руководит всей работой комитета: назначает заседания, определяет какие законопроекты и когда будут рассматриваться, назначает проведение слушаний и формирует подкомитеты. Пост председателя комитета обычно занимает член Конгресса, имеющий опыт работы и глубоко знающий проблемы в своей области.
Специальные комитеты учреждаются палатами для выполнения какой-то определенной цели, но на практике многие из них действуют в течение нескольких созывов Конгресса и по своим полномочиям и методам работы фактически не отличаются от постоянных.
Существуют также объединенные комитеты обеих палат – экономические; по налогообложению; по библиотеке Конгресса и по изданиям Их главная задача состоит в координации позиций обеих палат; подготовкой законопроектов они не занимаются.
Почти все постоянные комитеты создают подкомитеты, занимающиеся в рамках компетенции комитета более узким кругом проблем. Именно в подкомитете разрабатываются тексты законодательных актов, которые передаются на одобрение комитета и затем на рассмотрение палаты. Подкомитеты по своему составу немногочисленны, большая роль в их работе принадлежит председателю.
Подкомитеты являются теми органами Конгресса, где теснее всего сотрудничают три стороны – занимающиеся проблемой законодатели, соответствующие ведомства федеральной бюрократии и лоббисты заинтересованных групп капитала.
На протяжении двухсот лет Конгресс продолжал представлять локальные интересы и откликаться на политические требования и давление общественности. Тем не менее этот институт управления кардинально изменился. Реформы последних двух десятилетий были направлены на то чтобы сделать Конгресс еще более представительным и подотчетным Они изменили методику выработки законов и утверждения бюджета, а также еще лучше оснастили его для контроля за деятельностью исполнительной ветви власти.
Резолюция 1973 года о военных полномочиях и Акт 1974 года о бюджете, наряду с контролем за фондами, принесли перемены, которые помогли Конгрессу "отнять" у Президента часть полномочий, утерянных в предыдущие десятилетия. Институционные реформы 70-х годов привели к децентрализации и сделали Конгресс более демократичным, но менее эффективным в законодательстве. С новой открытостью появилась большая подотчетность и отзывчивость на требования избирателей, но произошло это за счет снижения продуктивности и эффективности Конгресса как законотворческого института. Нынешние главы исполнительной власти считают, что им намного труднее чем их предшественникам в Белом доме влиять на Конгресс. Сейчас конгрессмены более независимы. С ослаблением строгих правил старшинства, которыми оперировали сильные партии, координация законодательного процесса стала более затруднительной для партийных лидеров палат.
Хотя в 70-х годах Конгресс выработал новые способы ограничения власти Президента, отношения между исполнительной и законодательной ветвями достаточно напряженные. Если одна ветвь добивается какой-то власти, другая не обязательно ее теряет. Превышение роли федерального правительства со времен Второй мировой войны предоставила обеим ветвям новые широкие полномочия. Происходящие события и проблемы государственной политики дают возможность как Президенту, так и Конгрессу обретать полномочия в процессе выработки своей позиции: так, война с наркобизнесом, экологические проблемы, экономический и кредитный кризисы, глобализационные процессы породили новые полномочия для обеих ветвей власти.
В отличие от других законодательных учреждений, которые главным образом реагируют и обычно одобряют предложения исполнителей, Конгресс является источником важнейших политических инициатив. В отличие от других законотворческих органов, которым конституция запрещает издавать законы относящиеся к сфере прерогатив исполнительной ветви, или чьи решения могут быть приостановлены президентским вето и голосами избирателей, американский Конгресс практически пользуется такой же юрисдикцией, как и национальное правительство. Скорее за ним, нежели за Президентом, остается последнее слово по проблемам государственной политики. Но даже когда Конгресс поддерживает инициативы исполнительной власти, ее предложения редко проходят через законодательный процесс, не будучи подвергнуты значительным изменениям.