Особое внимание в экспертных заключениях привлекает статья 3 "Основные понятия". Все подчеркивают необходимость такой статьи, дискуссия идет по содержательной характеристике понятий. Культура как сложная система имеет много определений: это – совокупность материальных и духовных ценностей, созданных человечеством, это и процесс производства, распределения и потребления этих ценностей, это и качество жизни, нравы, обычаи, регулирующие жизнь людей, наиболее полно характеризующие все стороны бытия человека, и т. д. Эксперты разделяют самые разные точки зрения, и все они имеют право на существование. Поэтому часто экспертиза рекомендует использовать в законодательстве устоявшиеся, общепринятые понятия. Последнее время наибольшим авторитетом пользуются понятия, закрепленные Международными Конвенциями ЮНЕСКО, где культура рассматривается как совокупность присущих обществу или социальной группе отличительных признаков – материальных и духовных, интеллектуальных и эмоциональных, то есть культура – это нравы, обычаи, традиции, верования, представления, взгляды, которые скрепляют общество, делают его единым. В таком понимании культура, во-первых, является обобщением исторического опыта, представляя его как систему ценностей. Во-вторых, на основе этих ценностей формируются нормы и правила поведения, взаимоотношений людей в обществе.
Понятия, которые формулирует закон, более конкретны, так как с их помощью предстоит изложить механизм регулирования правоотношений субъектов культурной деятельности, принципы культурной политики.
Особое внимание эксперты уделяют новым понятиям, которые включаются в закон, определяя те новации, которые возникли в культурной жизни последнего двадцатилетия, например, "культурные услуги" или "услуги в сфере культуры". Вокруг данного термина идут самые жаркие споры. Одни авторы утверждают, что это основной показатель, по которому государство должно определяться в финансировании и других формах поддержки культуры. Недавно принят федеральный закон № 83, в соответствии с которым все бюджетные организации должны перейти в новую правовую форму, и способом помощи государства существованию и развитию этих организаций станет государственное задание, главной составляющей такого задания называет именно предоставление услуг населению. На этом законе мы остановимся подробнее несколько позднее.
Наиболее подробная экспертиза основного закона о культуре, принятого Государственной Думой в первом чтении и подготовленного ко второму чтению (2003 год, законопроект был разработан под названием "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Основы законодательства РФ о культуре"), была осуществлена Институтом законодательства и сравнительного правоведения Правительства Российской Федерации (отдел социально-культурного законодательства и социологии права).
Компетентность и авторитет института, представившего экспертизу, не вызывает сомнений, поэтому проанализируем ее не только с точки зрения содержания, но и формы изложения.
Во вступлении авторы экспертизы дают общую оценку законопроекта, определяя его как новую редакцию закона, а не просто внесение изменений и дополнений. Эксперты предлагают изменить название закона, полагая, что "Основы законодательства о культуре" предполагают дублирование иных законов и декларативность, что существенно снижает потенциал основ как самостоятельного нормативно-правового документа. Это замечание было учтено рабочей группой и одобрено комитетом по культуре Государственной Думы. Вся дальнейшая работа над законопроектом шла под названием – Закон "О культуре".
Эксперты высказывают замечания и по структуре законопроекта. Так, если первая статья излагает цель и содержание новой редакции закона, то вторая должна содержать перечень актов законодательного уровня, подлежащих признанию утратившими силу в связи с принятием рассматриваемого закона, а третья – содержать предложения Президенту РФ и поручение Правительству привести свои акты в соответствие с настоящим федеральным законом.
С точки зрения экспертов в законе не всегда наименование главы соответствует ее содержанию. Например, глава 3 законопроекта именуется "Обязанности государства в области культуры". Но анализ ее статей свидетельствует, что основная обязанность государства заключается в оказании государственной поддержки субъектам культурной деятельности. Целесообразно переименовать главу соответствующим образом и включить статьи из иных глав законопроекта, закрепляющих формы и направления оказания государственной поддержки в области культуры.
Особенности трудовых отношений и дополнительные меры социальной защиты работников культуры закреплены в главе 7 "Управление и экономическое регулирование в области культуры". Эксперты считают, что более правильно включить эти статьи в специальную главу, посвященную статусу творческих работников, при этом назвать эту главу "Творческие работники и работники культуры".
Серьезные претензии были высказаны к содержанию второй главы, перечисляющей государственные гарантии прав и свобод человека и гражданина в области культуры. Так, содержание статей 10 "Право собственности на объекты материальной культуры", 15 "Право на сохранение и развитие национально-культурной самобытности народов и этнических общностей РФ" не соответствует наименованиям глав.
Авторы экспертизы отдельным разделом выделяют тему: система законодательства о культуре и место в ней "Основ законодательства о культуре", особо подчеркивая необходимость определить отношение данного закона к другим законам и к международному праву: "В соответствии с Конституцией РФ общепризнанные и нормы международного права, и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. К ним относятся различные Конвенции ЮНЕСКО, Совета Европы и другие. Это представляет собой одну из форм международного сотрудничества в области культуры. Но данное обстоятельство не нашло отражения в разработанном варианте Основ. Учитывая это, представляется необходимым в статье 2 проекта отразить место международных договоров в отечественном законодательстве о культуре".
Большая часть замечаний к законопроекту посвящена главе "Разграничение полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в области культуры" (10 из 20 страниц экспертного заключения посвящены именно этому).
Не останавливаясь на конкретных замечаниях, тем более что в последние годы с 2004 по 2009 принято несколько новых федеральных законов по этим вопросам, постараемся обобщить характер высказанных замечаний:
1. Отдельные статьи не имеют самостоятельного значения, так как во многом дублируют положения Конституции.
2. Нет четкого разграничения в определении предметов совместного ведения федерального центра и субъектов РФ.
3. Законопроект содержит положения, не согласованные с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".
4. Спорными являются статьи, возлагающие дополнительные полномочия в сфере культуры на органы местного самоуправления. Не подкрепленные финансированием, они останутся пустыми декларациями и скомпрометируют закон. Важно иметь в виду, что 94,5 % всех учреждений культуры находятся в ведении местных органов власти.
В данном случае законопроект однозначно не соответствует ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", регулирующему работу этих органов.
В целом, большая часть экспертного документа посвящена именно юридическим вопросам. Это типично для большинства экспертиз. Процесс разработки и принятия законов включает целый ряд этапов, и на каждом этапе необходима экспертиза.
Законы, как правило, разрабатываются группами специалистов, в которые входят ученые и практические работники сферы культуры, по поручению одного из субъектов законодательной инициативы. Это правительство, законодательные собрания областей и республик, депутаты Государственной Думы и Совет Федерации. Субъектом законодательной инициативы является и Президент.
После внесения законопроекта в Думу и поддержки его профильными комитетами (в Думе есть комитет по культуре) документ принимается на пленарном заседании Думы в первом чтении, что означает утверждение концепции закона, основных базисных положений. В экспертизе законопроекта на этом этапе важным является мнение ученых-специалистов по проблематике закона. По нашему убеждению, при принятии законопроектов по культуре первое место в их анализе на этом этапе должно принадлежать культурологам, ибо концепция базируется на научном исследовании проблемы.
Затем текст законопроекта направляется в регионы и заинтересованные организации для внесения поправок и предложений. На этом этапе экспертное заключение носит более конкретный характер: поправки предлагаются к статьям, главам документа, они не могут изменять концепцию закона, но, как правило, существенно улучшают его текст. Участие юристов в этой работе необходимо.
После принятия законопроекта во втором чтении, с изменениями и поправками, он проходит правовую и лингвистическую экспертизу. И только после этого закон голосуется в третьем, окончательном чтении и передается на подпись Президенту.
В экспертном заключении на законопроект "Основы законодательства о культуре" есть ряд интересных содержательных предложений.
Так, в статье 6 "Право на культурную деятельность и участие в культурной жизни" воспроизводится конституционная норма (статья 44), согласно которой каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, находящимся в государственных и муниципальных музеях, архивах, библиотеках и иных хранилищах культурных ценностей. Но эти гарантии не распространяются на ценности, находящиеся в негосударственных музеях, библиотеках и т. д. Эксперты считают, что это сужает понятие, правовая категория "культурные ценности" имеет публичное наполнение, определяется их значимостью для всего многонационального народа, а не только для титульных владельцев или хранителей. Эксперты предлагают включить в категорию "культурные ценности" негосударственную часть, так, как это сделано в ФЗ "О музейном фонде РФ и музеях в РФ".
Предлагается описать более подробно механизм предоставления гарантий, используя для этого подзаконные акты.
Эксперты предлагают внести в закон "О культуре" отдельную главу, посвященную государственной поддержке культуры и культурной деятельности. Абсолютно согласна с этим предложением.
Серьезным замечанием является то, что основные понятия (категории), предлагаемые законопроектом, в ряде случаев расходятся в своем содержании с этими же понятиями, используемыми в других законах о культуре. Так в проекте объекты культурного наследия народов РФ определяются как объекты материальной и духовной культуры, созданные в прошлом и представляющие ценность с эстетической, социально-культурной, исторической, архитектурной, археологической и иных точек зрения, значимые для сохранения и развития национально-культурной самобытности народов и этнических общностей РФ. А согласно "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ" к объектам культурного наследия относятся только недвижимые памятники (отдельные памятники, ансамбли, достопримечательные места).
Есть и другие расхождения.
Целый ряд замечаний эксперты относят к юридической технике законопроекта. Например, в статье "Право создавать организации культуры" практически продублированы нормы Гражданского кодекса (ГК). Граждане и их объединения могут создавать организации, опираясь на ГК. А в законе о культуре следует закрепить особые права, характерные именно для культурной деятельности. То же самое можно сказать и о статье "Государство и общественные объединения творческих работников".
Экспертное заключение заканчивается выводом: проект федерального закона требует доработки с целью обеспечения его конституционности, приведения в соответствие с действующим законодательством и устранения недочетов юридико-технического характера.
"Доработка" продолжается и сейчас. В апреле 2010 года на парламентских слушаниях в Государственной Думе прошло обсуждение концепции нового закона "О культуре". В рекомендациях говорится о необходимости "системной модернизации законодательства о культуре, которая должна ознаменовать новый этап развития отрасли. При этом важно обеспечить преемственность с действующими на сегодняшний день и доказавшими свою эффективность нормами основ законодательства РФ о культуре, в полной мере сохранить и умножить их позитивный потенциал".
Мы подробно проанализировали одно из профессиональных экспертных заключений на закон о культуре. Думаю, документ наглядно подтверждает, что в нем необходимо участие и культурологов, и юристов.
Но экспертизы бывают очень разные. Нередко в них преобладает эмоциональное отношение, особенно если участвуют работники культуры, для которых закон – это реальные условия, обстановка, в которой предстоит работать.
Уже более двух лет в обществе идет острая дискуссия по Федеральному закону № 73 "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Закон принят в 2002 году, в него уже вносились поправки, но сейчас снова число поправок составляет свыше сотни. Особую активность в экспертизе этого закона проявляют общественные движения, люди, которые не по должности, а по зову сердца и ума, по долгу граждан своей страны ведут борьбу за сохранение культурного наследия. В широкоизвестном в стране общественном движении "Архнадзор" много специалистов, и к их экспертным оценкам необходимо прислушаться.
Смысл большинства поправок связан с тем, чтобы заинтересовать бизнес в сохранении памятников истории и культуры, остановить снос памятников для освобождения территории под новое строительство. Экспертов крайне волнует, что в тексте законопроекта предполагается подменить понятие "использование памятников", которое означает, что надо обеспечить физическое сохранение памятников истории и архитектуры в их подлинном виде, без произвольных добавлений и искажений сохранить культурное наследие для будущих поколений, понятием "реконструкция", что означает изменение параметров и габаритов здания, что может обернуться уничтожением памятника.
Особое внимание и самое горячее обсуждение вызвал Федеральный закон № 83 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения "государственных (муниципальных) учреждений", подписанный Президентом 8 мая 2010 года. К сожалению, обсуждение, анализ и принципиальная критика закона развернулись после его принятия и подписания Президентом. Хотя считать принятие закона неожиданным вряд ли можно. В главном стратегическом документе страны – "Концепция долгосрочного социально-экономического развития страны на период до 2020 года", принятом в 2008 г., записано о необходимости совершенствования организационных, экономических и правовых механизмов развития сферы культуры, а в документе "Основные направления деятельности Правительства до 2012 года" в качестве приоритета названо решение этой задачи. ФЗ № 83, вслед за федеральным законом об автономных учреждениях, дает правовую основу для этих принципиальных преобразований. Закон касается не только культуры, но и всей бюджетной социальной сферы: науки, образования, медицины, социальных учреждений.
В ходе подготовки законопроекта ко второму чтению, благодаря активности общественных организаций, прежде всего Союза театральных деятелей и Союза музеев, эксперты которых провели глубокий анализ законопроекта, удалось внести в текст документа серьезные поправки. Во-первых, существенно продлен переходный период: в полном объеме закон вступит в силу только во второй половине 2012 г. Это важно, так как для перехода в новую правовую форму необходимо подготовить целый пакет правоустанавливающих документов. Например, юридическое оформление объектов недвижимости требует не только времени, но и существенных финансовых средств, которых у учреждений культуры нет.
Важной поправкой к закону стало внесение в состав госзадания, финансируемого бюджетом, особо ценного движимого имущества – предметов Музейного фонда Российской Федерации, документов Архивного фонда и национального библиотечного фонда, находящихся в оперативном управлении государственных (муниципальных) учреждений культуры.
В содержании закона многое вызывает обоснованную тревогу. Практически все проведенные экспертизы носят критический характер. Так формирование государственного Задания полностью отдано на волю учредителя, хотя авторы и защитники закона убеждают, что будут опираться на мнение руководителей и коллектива учреждения культуры. Но поскольку одновременно провозглашается, что целью принятия закона является сокращение и оптимизация бюджетных расходов, обеспокоенность работников культуры вполне обоснована. Уповать на доброе отношение учредителей к культуре при существующей остроте социальных проблем и низком уровне жизни основной части населения вряд ли возможно.
Эксперты не находят убедительной и представленную Федеральным законом № 83 возможность зарабатывать. Есть единицы таких организаций культуры, в которых объем заработанных (привлеченных) средств составляет 25–30 % в их бюджете, в основном же привлеченные средства представлены числами от 0,1 % до 10 %. Думать, что объем этих средств резко возрастет, если организация культуры по своей правовой форме станет БУНТом – бюджетным учреждением нового типа или АУ – автономным учреждением, нет ни экономических, но социальных оснований. Подтверждением этому является тот факт, что принятый почти три года назад федеральный закон "Об автономных учреждениях" так и не вдохновил ни одно федеральное учреждение культуры перейти на эту организационно-правовую форму. Отличие от ФЗ-83 состояло в одном: по тому закону переход осуществлялся добровольно, по решению коллектива.
Призыв к зарабатыванию денег одним из крайне негативных последствий может иметь коммерциализацию, т. е. ориентацию на прибыль. Что это означает, наглядно демонстрирует индустрия современного шоу-бизнеса. Утрата эстетических критериев есть самоуничтожение искусства как такового, а это намного опаснее, чем идеологические установки.
Существенным недостатком самого процесса законотворчества и экспертной деятельности является отсутствие разделов, анализирующих возможные последствия принимаемых законов. В пояснительных записках к законопроектам, как правило, обозначаются проблемы, которые должен решить предлагаемый закон, цели, во имя которых он принимается. Иногда те или иные положения будущего закона внедряются в определенных пилотных регионах и организациях, чтобы проанализировать результаты и учесть в тексте закона. Но это редкие примеры. Чаще бывает другое: проходит короткое время после принятия закона (1–2 года), и становится очевидным, что в новый закон надо срочно вносить поправки.