Пётр I учредил в городе муниципальную полицию в 1718 г., причем возложил на неё специфические обязанности, которые почти не изменились до эпохи Екатерины II. Но если функции полиции сохранялись в неизменном виде, то структура полицейской службы несколько раз менялась. В 1762 г. полиция имела собственную контору, подчинённую только губернатору, Сенату и императрице. Обер-полицмейстер также являлся начальником московской полиции и косвенно руководил полицией других городов. Предполагалось, что скудные штаты его подчинённых должны выполнять все полицейские функции, но служащих хватало в основном только на руководящие посты. Лишь в Петербурге и Москве полиция приближалась к выполнению тех задач, что на неё возлагались. В 1762 г. даже в Петербурге не хватало постоянных полицейских для несения патрульной службы на улицах города. Вместо этого полицейская контора по давней традиции требовала, чтобы подобными делами занимались сами жители. Так, обязанность ночного патрулирования переходила от дома к дому в каждом городском квартале, причём домовладельцы несли ответственность за её выполнение. Как способ экономить казённые деньги эта схема действовала исправно, однако, судя по непрерывным жалобам на уличную преступность и прочие нарушения, в качестве полицейской меры она не работала. Очевидно, что подобная система полицейского самообслуживания населения была неэффективной.
На городских жителей возлагались и другие полицейские обязанности и расходы. Например, владельцы частных домов должны были под контролем полиции оплачивать и обеспечивать рабочей силой уборку и ремонт улицы перед своим домом. Уличные фонари содержала полиция, но население платило налог на их содержание. Небольшой сбор с каждой печи шёл на жалованье трубочистам. Жители избирали из своего числа местных полицейских чиновников – квартальных надзирателей, ответственных за мелкие участки города, причём у этих надзирателей нередко уходило много времени и сил на выполнение всяческих обязанностей сверх положенных им по штату. С пожарами тоже боролись люди, выставлявшиеся от каждого домовладения, когда били пожарную тревогу. При этом в каждом доме полагалось держать под рукой необходимый пожарный инвентарь.
Даже при беглом взгляде понятно, что персонала и оборудования, имевшихся в распоряжении полиции, не хватало для решения всех задач, стоявших перед ней. Полиция имела дело с растущим день ото дня центром скопления людей, а полицейский аппарат был слишком мал – он годился не для бурно развивающегося города, а для старого, спокойного маленького городка. Поэтому в течение следующих двадцати лет властям пришлось несколько раз реорганизовывать полицию.
В 1763 г. в полиции была создана особая розыскная экспедиция для борьбы с грабежами, воровством и тяжкими преступлениями. За её деятельностью должна была пристально наблюдать губернская канцелярия – орган, который постепенно приобретал всё большее влияние на полицию. В том же году выявилась вся непопулярность системы, требовавшей от гражданских лиц исполнения полицейских функций. Обер-полицмейстер барон Н.А. Корф доложил Екатерине, что жители города недовольны неравномерным распределением полицейских повинностей. На самом деле людей раздражал не столько несправедливый расклад, сколько сами повинности. Особенно непопулярны были обязанности бесплатно нести вспомогательную местную полицейскую службу, выставлять по ночам караульных, держать наготове противопожарное оборудование, а также пускать солдат на постой. (Эта последняя повинность, хотя и отличная по характеру от остальных, проводилась в жизнь и контролировалась тоже полицией.) Корф предложил облегчить это бремя, разрешив населению платить дополнительные налоги взамен исполнения названных повинностей. Тут же нашлось около пятисот домовладельцев, предпочитавших платить в среднем по 17 руб. в год, вместо того чтобы терпеть постой и нести прочие полицейские повинности. Большинство этих людей составляли иностранцы, купцы, ремесленники и мелкие гражданские чиновники. Полицейские повинности были для них обременительнее, чем для высокопоставленной знати с её большими городскими усадьбами и множеством лишних слуг. Зато они имели средства, чтобы заплатить денежный налог, а вот менее зажиточные домовладельцы их не имели и по-прежнему несли служебные повинности.
Дополнительные обязанности, выпавшие теперь на долю полицейских служащих, как и дополнительные поступления финансов в полицейский бюджет, заставили Корфа в декабре 1763 г. предложить реорганизацию полицейского штата. В частности, необходимость иметь в городе пожарную команду привела к созданию совершенно новой отрасли полиции. С тех пор в полиции появилось пять отделов: канцелярия, в которой работало 76 служащих; квартирмейстерская экспедиция, чьи пятеро сотрудников отвечали за размещение войск на постой; технический отдел со штатом в 21 человек, призванный "смотреть за строениями и делать планы"; пожарная команда с центральной конторой в 63 человека и ещё примерно тремя сотнями пожарных в разных частях города и "наружная" полиция, чьи служащие и занимались собственно патрулированием улиц и охраной порядка, причём многие из них являлись гражданскими лицами, которых выставляли домовладельцы, или солдатами войск петербургского гарнизона. Эта реорганизация, хотя она серьёзно расширила штат служащих в полиции, мало помогла в оснащении её средствами, необходимыми для обеспечения города надёжной полицейской службой. И всё же с неё начался шедший сверху вниз процесс увеличения полицейского штата ради того, чтобы полиция могла справляться со своими обширными сферами ответственности. В частности, новую страницу в работе полиции открыло создание пожарной службы. На протяжении всего царствования Екатерины эта служба пользовалась неизменным вниманием властей.
И всё-таки полиция работала плохо. В 1760–1770-е гг. властям без конца приходилось напоминать ей, что она должна заниматься конкретными делами, лежащими в русле её общей компетенции, – убирать улицы, чинить мосты, спасать тонущих и т. п.. Дошло до того, что само здание полицейского управления пришло в полную негодность, так как полицейское начальство даже не пыталось его ремонтировать. Когда же наконец обратились в Сенат за средствами на ремонт, то прошло ещё пять лет, прежде чем в ответ на сенатский запрос полиция представила план реконструкции здания и примерный перечень затрат на нее. В полицейских рапортах губернатору и императрице за 1760–1770-е гг. сообщалось не столько о совершённых в городе преступлениях или о мерах поддержания порядка, сколько о предстоящих театральных постановках, торжественных приёмах при дворе и тому подобных событиях. Так и шли дела, а между тем на полицию возлагали всё новые и новые обязанности. В частности, в 1778 г. Сенат приказал полиции разработать официальный порядок действий в отношении умственно отсталых или психически неуравновешенных людей, подобранных на улице.
Возможно, из-за того что полицейская канцелярия не справлялась со своими обязанностями, в губернскую реформу 1775 г. вошло положение, согласно которому городская администрация переходила в подчинение губернаторов. Полиция по-прежнему оставалась главной действующей силой городской администрации, но организационные изменения позволили усилить контроль над деятельностью полиции. Впрочем, одним контролем проблемы полиции было не решить.
В 1782 г. полицейская система вновь подверглась радикальному преобразованию. Согласно одному из важнейших законодательных установлений Екатерины, в каждом городе России учреждалась новая полицейская организация, уклончиво наименованная Управой благочиния. Была сделана попытка учесть неодинаковые потребности крупных метрополий – Санкт-Петербурга и Москвы – и нескольких сотен малых губернских и уездных городов. В лучших екатерининских традициях всему аппарату придали вид иерархической чиновничьей структуры во главе с обер-полицмейстером Санкт-Петербурга, но фактически она вовсе не работала как общенациональная полиция. Полицию Петербурга возглавлял высший полицейский начальник империи – генерал-полицмейстер. Хотя главным был он, но его начальник штаба – петербургский полицмейстер имел больше административной ответственности. Оба заседали в городской управе благочиния, куда входили ещё два пристава (по гражданским и уголовным делам) и двое советников (ратманов) из городского магистрата. В административных целях и ради того, чтобы облегчить поддержание законности и порядка, пять городских административных полицейских частей заменили десятью, по 200–700 домов в каждой. Главным полицейским чиновником городской части был частный пристав – полицейский офицер, которому полагалось проживать в подведомственном ему районе. Ему подчинялись два писаря, нотариус, начальник пожарной команды. Подразделения частей – кварталы – охватывали по 50–100 домов. Десять полицейских частей Санкт-Петербурга составляли всего сорок кварталов, каждый во главе с квартальным надзирателем. У него под началом находились заместитель – квартальный поручик, трубочист и подрядчики, ведавшие уборкой и освещением улиц.
Обер-полицмейстера и офицеров полиции назначал Сенат, благодаря чему он постоянно был вовлечен в городское управление. Эти назначения формально одобрялись губернским правлением. Квартальных надзирателей выбирала Управа благочиния, но таких, чтобы устраивали обитателей квартала. Помощники квартальных – квартальные поручики (по одному на квартал) избирались населением раз в три года. В каждом квартале полагалось иметь словесный суд, рассматривавший дела о мелких проступках; председателя словесного суда избирали жители квартала. Кандидатуру квартального поручика, а также и словесного судьи должен был одобрить начальник полиции. Таким образом, местные жители сохранили право голоса при выборе полицейских чиновников, но только на низшем уровне.
Патрулирование города возлагалось не столько на полицию, сколько на армию. Воинская команда, подчинённая губернскому правлению, выставляла и пешие патрули, и драгун для охраны дорог, ведущих в город. В Санкт-Петербурге она насчитывала несколько сотен офицеров и солдат. Кроме того, в городе обычно размещалось пять армейских батальонов, которые привлекались к караульной службе, ежемесячно сменяясь.
Если реформа 1782 г. полностью преобразила организационное устройство полиции, то больших изменений в её функции она не внесла. Часть из них была сразу же подтверждена, другие несколько изменены указами последующих лет. Так, к полицейским полномочиям прибавился контроль над судами, которые ведали мелкими проступками, – словесные суды перешли под надзор полицмейстера. В рамках реформы никакого решения по вопросу o комплектовании пожарных команд не последовало, но указом 1784 г. была установлена самая надёжная и наименее тягостная за всё время система формирования пожарной службы. Согласно этой системе, из общего числа петербургских частных домовладений были отобраны полторы тысячи, на которые возложили обязанность выставлять дозорных. Для организации дозорной службы год делился на три части, и в продолжение каждой трети года 500 домовладений несли дежурство. Не попавшие в число полутора тысяч дома, с которых не требовались дозорные, должны были помогать при тушении пожаров людской силой. Сверх того, наняли на постоянной основе примерно пятьсот пожарных, которых распределили по разным городским частям пропорционально населённости и величине последних. Их жалованье, как уже упоминалось, брали из налогов с тех домовладельцев, что не несли полицейские повинности живой силой. Жалованье пожарных было очень низким и составляло 36 руб. в год плюс не меньше пятидесяти копеек за тушение каждого пожара.
Из-за такого низкого жалованья полиции было очень трудно найти и удержать на месте добросовестных работников для низшего звена пожарной охраны. К концу екатерининского царствования полицейским властям пришлось отказаться даже от самых умеренных требований при найме и принимать на службу всех подряд. Так, в 1792 г. вышло разрешение нанимать кучеров для пожарных карет, а также и самих пожарных из праздношатающихся, то есть годились все, кого удавалось найти. Конечно, дело от этого страдало, ведь благодаря подобным мерам вряд ли удавалось набрать более умелых и усердных служащих, чем те, кто в прежние времена участвовал в пожарной самообороне. В конечном счете состояние пожарной службы, наверное, ухудшилось. В этой, как и в других сферах полицейской ответственности, на протяжении екатерининского царствования перед полицией ставились задачи, не разрешимые с теми средствами, которые на них выделяли.