Об административных органах, существовавших до 1785 г., в Жалованной грамоте городам говорилось очень мало. По ряду пунктов в ней имелись прямые ссылки на конкретные статьи закона о губернской реформе 1775 г., всегда в контексте, подтверждающем ранее обозначенные обязанности и функции. При этом в Жалованной грамоте не конкретизировались эти инструкции и никоим образом не менялось распределение обязанностей. Городской магистрат остался в подчинении губернской администрации; его сфера юрисдикции не расширилась и не сузилась. Зато расширилась основа его формирования – во всяком случае, в Петербурге – путем набора половины его членов из иностранных граждан, проживавших в городе. Три новых органа – Общество градское, Городская дума и Шестигласная дума – были задуманы всего лишь как новые нижние ступени лестницы административной власти. Они безусловно подчинялись губернатору и органам губернского правления. На вершине иерархия власти осталась прежней. Значение Жалованной грамоты городам состоит в том, что она дала чуть больше самоуправления низшим слоям петербургского населения. Сферы компетенции, отданные новым органам, не уменьшили полномочия существующих институтов. Вместо этого местное самоуправление было нацелено преимущественно на дела коммерции, которые до 1785 г. управлялись не вполне удовлетворительно и не имели над собой никакого единого органа власти. Новые административные органы представляли коммерческие слои населения – или торговцев, или промышленников (ремесленников). Впервые город получил законные права строить и иметь в собственности фабрики разного рода, трактиры, гостиницы, рынки. Предполагалось также, что Жалованная грамота гарантирует единообразие мер и весов и честное их использование. Другие статьи закона разрешали жителям окрестных сельских районов торговать в городе, устанавливали часы для коммерческой деятельности и узаконивали заграничную торговлю русских купцов. В какой-то степени эти статьи лишь закрепили существующее положение вещей. К несчастью, любой другой российский город также имел право устанавливать свои собственные единицы мер и весов. Было бы неизмеримо полезнее, если бы во всей стране ввели единую их систему, как сделал Конвент во Франции в 1793 г..
В рамках общей системы управления новые органы принялись за дело с рвением и энтузиазмом. Так, по оценкам, на выборах членов первой петербургской Городской думы в 1786 г. проголосовало больше 12,5 тыс. человек – внушительная цифра, если учесть жёсткие ограничения избирательных прав. Впрочем, как новые органы они имели пороки в организации и в работе, которые могли проявиться и быть исправлены только в суровых испытаниях повседневной деятельности.
Многие из административных функций, переданных Шестигласной думе, ранее исполняла полиция. Несмотря на явное дублирование функций, единственное упоминание о полиции в Жалованной грамоте городам прозвучало в наказе новой Думе о том, что ей следует работать в сотрудничестве с полицией. Ничего не было сказано о процессе, в ходе которого вновь созданный орган должен был перенять бразды правления у предшественника. Ведь полиция не склонна была расставаться со своей властью, так как считала, что Дума вмешивается в её традиционные сферы деятельности. Контроль над содержанием мостов и мостовых, например, был полностью передан Думе только в 1792 г.. В других случаях полиция попросту отказывалась сотрудничать с новым органом управления, уступая только тогда, когда её принуждали к этому через суд. Два года полиция даже не выдавала городские карты, без которых Дума едва ли могла приступить к серьёзной работе, и рассталась с ними только после неоднократных требований.
Городские финансовые ресурсы
Жалованная грамота городам упростила финансовые дела, введя полный ассортимент статей о доходах и расходах новых административных органов. Доходы теперь проистекали из нескольких постоянных источников. Благодаря тому, что Санкт-Петербург был портовым городом, в его казну ежегодно поступало свыше 60 тыс. руб. от сбора с торговых прибылей. Меньшие суммы поступали с доходов от продажи в городе алкогольных напитков, от разрешений на ловлю рыбы и охоту в столице и окрестностях, от налогов с купцов, ремесленников и посадских людей, а также с общественных бань, от гербового сбора, штрафов и взысканий. Полиция продолжала нести расходы на мощение улиц, содержание каналов, канализационных труб, уличных фонарей и другие городские нужды из своего собственного бюджета, так что расходы нового административного аппарата были минимальными. Эти расходы составляли почти исключительно жалованье выборных должностных лиц, содержание городской ратуши, городских верфей и школ, которые быстро росли, но все ещё оставались немногочисленными. Избыток казённых средств вкладывали в банки. Любые другие расходы требовали одобрения губернатора. Он также получал ежегодный отчет обо всех городских приходах и расходах. Самый ранний доступный нам полный городской бюджет относится к 1797 г. В этом году он достиг всего 36 тыс. руб. Но комиссия, исследовавшая финансы Санкт-Петербурга, установила, что общие расходы города, если сложить бюджет полиции, Думы и другие счета, составят в целом от 4 до 5 тыс. руб. – это гораздо более реальная цифра затрат на городское управление. Через семь лет после смерти Екатерины, в 1803 г., Дума наконец получила контроль над всей финансовой системой города, благодаря чему осуществилось на деле то, что было в потенциале заложено в Жалованной грамоте городам.
Итак, Жалованная грамота внесла ряд изменений в состав столичного административного аппарата, в финансовую структуру и экономические отношения. Влияние и значение этого документа можно сформулировать в четырех основных положениях. Грамота ввела в России концепцию города как признанной законом корпорации, в определённой степени контролирующей собственное существование. Конечно, эта идея оставалась жёстко ограниченной в масштабах, так как членство в Обществе градском было доступно лишь малой части жителей. Область самоуправления в целом сводилась лишь к коммерческой сфере. Но важно помнить о том, что представление о "городе" как о саморегулирующемся и самофинансирующемся организме всё-таки вошло в жизнь.
Два реестра, в одном из которых перечислялись все объекты недвижимости, а в другом содержались имена всех жителей Санкт-Петербурга, помогали конкретизировать это широкое представление о городе. Город не только стал законно признанным организмом, но его законность подкреплялась новыми методами ведения документации. Впервые документы следовало вести специально для города, и относились они только к городу. В чисто практическом смысле эти реестры создавали объективную основу для налогообложения и управления.
Нельзя забывать также, что составление Жалованной грамоты было скорее навязано сверху, чем затребовано снизу. Городские жители в более ранний период екатерининского царствования настаивали на реформах отдельных законов, в основном в инструкции депутатам Уложенной комиссии 1767 г., и многие из их пожеланий воплотились в Жалованной грамоте городам. Но собственные интересы, воззрения и цели Екатерины сыграли важнейшую роль в определении содержания грамоты. В ней императрица заявила о своих надеждах на то, что городское население, воодушевлённое провозглашением Жалованной грамоты городам, отныне удвоит свою преданность благу России и ей самой как государыне. Екатерина стремилась оживить городскую жизнь, пожаловав городам ограниченное самоуправление и повысив статус купцов и ремесленников, которых считала важным элементом городского населения.
Но самоуправление охватывало лишь ограниченный круг обывателей, что и приводит нас к четвёртому пункту. Новые органы не заменили собой старые. В каком-то смысле им приходилось пробивать себе путь в существующей иерархии. Неудивительно, что в первые годы существования они испытывали враждебность со стороны правительственных учреждений, чьи функции они частично собой подменяли. Учитывая неудачу прежнего законодательства, не сумевшего создать жизнеспособные органы городского управления, надо удивляться тому, что в таких условиях новые институты вообще сумели сохранить работоспособность. Эффективность управления развилась лишь со временем. А.А. Кизеветтер – суровый критик Жалованной грамоты городам – признавал этот факт, хотя в остальном он неверно оценивал её значение для XVIII столетия, приписав слабость новых учреждений отчасти неспособности разных сословий к совместной работе. Хартли, напротив, считает, что новые институты работали гораздо лучше, чем можно было ожидать, особенно в Санкт-Петербурге. Однако по мере того как члены новых органов городской власти открывали для себя как недостатки, так и возможности местного управления, они расширяли роль новых учреждений. Важно, что после четырёхлетних экспериментов с другими схемами городского управления при Павле, в 1801 г. Александр I восстановил систему, учреждённую его бабкой Екатериной. Думская форма городского правительства продолжала и дальше служить Петербургу, претерпев различные мелкие преобразования. Одна из таких реформ, в 1846 г., в особенности послужила образцом для управления другими городами империи. Таким образом, общая система, учреждённая Екатериной в 1785 г. и разработанная конкретно для Санкт-Петербурга, продолжала действовать до муниципальной реформы Александра II в 1870 г.
Глава 4
"Неусыпныя труды и попечение": практика городской администрации
Между историками России издавна идет спор о роли государства в истории российских городов. Сторонники одной точки зрения исходят из того, что западноевропейская система отношений между городами и верховной властью представляла собой всеобщую классическую норму. Поэтому они считают, что русское государство излишне строго регламентировало устройство общества, обременяло горожан тяжелейшими налогами и повинностями, запрещало развивать и умножать самобытные и независимые корпоративные организации, тем самым подавляя развитие городской жизни. Другие историки подчеркивают, что Россия – это не Запад, и цели, которые преследовало здесь государство, исключали поощрение городской жизни западноевропейского типа. Так как становым хребтом русского государства оставались дворяне-помещики, совершенно не заинтересованные в развитии городов, то отношения между короной и землевладельческим сословием здесь были иными, чем в Западной Европе, где государь часто вступал в союз с горожанами, чтобы сломить мощь дворянства. Наконец, согласно третьей точке зрения, появившейся позже других, возможно, что отношения между государством и городами в России строились по уникальной модели, хотя и не прямо противоположной двум вышеназванным: каждая сторона защищала свои интересы и добивалась от другой того, что удавалось.
Подходы к изучению данного вопроса не исчерпываются тремя приведёнными выше точками зрения, а продолжающийся спор наводит на мысль о возможности того, что власти в России разрабатывали такие приёмы и внедряли такие методы, которые взаимно уравновешивались. С одной стороны, эти приёмы и методы стимулировали городскую экономику, способствуя росту городского населения и развивая различные социальные и культурные структуры, обычно ассоциируемые с городами. С другой стороны, политика властей – то ли по сознательному умыслу, то ли, наоборот, по недомыслию и небрежности – не могла создать условия для роста, а возможно, даже мешала развитию стабильной городской жизни. В екатерининском Петербурге в компетенцию органов управления входил широкий круг функций. По самой своей природе некоторые из этих функций создавали атмосферу, благоприятную для роста города, а другие препятствовали его развитию. Учитывая, что органы управления частично дублировали друг друга (о чём говорилось в предыдущей главе), остается недоумевать, как могли административные учреждения успешно справляться с возложенными на них задачами.
Поддержание общественного порядка
Одна из первоочередных задач городских властей состоит в сохранении внутреннего мира и спокойствия. Это и было важнейшей обязанностью петербургской полиции даже в рамках концепции Rechtsstaat, т. е. правового государства, согласно которой на полицию возлагалось ещё великое множество других дел. Частые в эти годы попытки обновить и реорганизовать полицию говорят либо об известной неудовлетворенности её работой, либо о понимании того, что город постоянно перерастал аппарат, призванный обеспечивать в нем порядок. Как показано в предыдущей главе, при Екатерине административный штат полиции был укомплектован гораздо полнее, чем уличная патрульная служба. И всё равно мы не знаем имен и вообще не знаем ничего о большинстве полицейских чиновников, так что невозможно оценить, хорошо ли они исполняли свои должности. Всякая бюрократическая структура такова, каковы люди, которых она привлекает. Некоторые предположения относительно качества полицейского персонала напрашиваются при сравнении жалованья, которое платили в полиции, с окладами чиновников многих других ведомств центрального и местного управления. Жалованье высших полицейских чиновников, кажется, ничем не выделялось на фоне окладов руководства других коллегий и приказов. Но те, кто нес службу на улице, в начале екатерининского царствования получали сущие гроши. Патрульные, дозорные, собаколовы зарабатывали всего по 18 руб. в год, а трубочисты (вероятно, мальчики-подростки) – всего треть этой суммы. Это было гораздо меньше, чем мог заработать даже поденщик на стройке. Так что при рассуждениях о профессиональном уровне полиции или о том, хорошо ли она справлялась со своим делом, эта информация помогает объяснить слабости и недостатки полицейской службы.
Полиция
Судя по биографиям людей, которых Сенат выдвигал на должность генерал-полицмейстера, полицейская служба работала с переменным успехом. Первый петербургский полицмейстер, назначенный Екатериной, – профессиональный военный, армейский офицер Н.И. Чичерин (1764–1777 гг.), – имел отличный послужной список и перед новым назначением занимал пост киевского главнокомандующего.