Находясь на посту петербургского полицмейстера, он, кроме того, играл ведущую роль в Комиссии для каменного строения Санкт-Петербурга и Москвы и много сделал в ней для города. Возглавляя столичную полицию, Чичерин успел стать сенатором (1766 г.), был дважды повышен в чине и дослужился до полного генерала (1773 г.). Однако в 1777 г. с позором отставлен после катастрофического сентябрьского наводнения, в котором, по выражению Екатерины, погибла "не одна тысяча людей". Она возложила всю вину за неподготовленность полиции к экстренным обстоятельствам на Чичерина. Выбор следующего полицмейстера, Д.В. Волкова, говорит о том, что императрица по-прежнему придавала большое значение этому посту. Одарённый и опытный гражданский чиновник, Волков в 1762 г. составил проект Устава о вольности дворянства, возглавлял при Екатерине Мануфактур-коллегию, служил смоленским губернатором. Он тоже стал сенатором, находясь в должности полицмейстера Санкт-Петербурга, но уже в следующем, 1778 г. был переведен в Оренбург генерал-губернатором. Его преемник, П.В. Лопухин, занял пост полицмейстера очень молодым, 26 лет от роду, проведя на гражданской службе после увольнения из армии всего два года. Утвердили его в должности только в 1780 г. и вскоре, как и Волкова, перевели на более высокий пост. В 1782 г., поработав некоторое время в Твери, Лопухин на десять лет занял место московского губернатора. Ещё один екатерининский полицмейстер Санкт-Петербурга, Н.И. Рылеев (1784–1797 гг.), служил долго и был, кажется, наименее компетентным из всех. Современники явно ценили его невысоко. В дневнике секретаря Екатерины А.В. Храповицкого Рылеев поименован дураком, А.А. Безбородко назвал его "шалуном", а по отзыву А.М. Тургенева, обер-полицмейстер славился "превыспреннейшею глупостью своею". Итак, судя по беглому взгляду на высшее руководство столичной полиции, намеченные реформой меры по совершенствованию и упорядочению её деятельности не всегда сопровождались назначением толковых начальников. Система, пожалуй, была лучше задумана, чем выстроена.
Н.И. Чичерин
С самого начала своего царствования Екатерина была крайне озабочена безопасностью улиц столицы, особенно по ночам, и возложила ответственность за неё на полицию. В то время почти всё ночное патрулирование осуществлялось силами гражданских лиц, выставлявшихся домовладельцами. Часто это были дворовые люди, обязанные, судя по всему, не столько предупреждать правонарушения, сколько извещать полицию о происшествиях. Эта система, наверное, неплохо действовала в тех частях города, где жизнь кварталов была уже налажена, а у домовладельцев в распоряжении имелось достаточно людей, чтобы выставлять сторожей и караульных. Но в основном, особенно в окраинных районах, дела шли не столь успешно. Ещё до конца 1760-х гг. полиция начала привлекать гарнизонных солдат к несению караула, особенно в те периоды, когда рост количества краж, убийств и уличных нападений требовал усиленных мер безопасности.
Несмотря на то что в еженедельных докладах полиции императрице иногда отмечались даже нападения на полицейских, данные источников показывают, что для большого города уровень преступности был не слишком высок. Например, ежегодное количество убийств, о которых сообщали в полицию, колебалось в пределах 7–8 случаев на 100 тысяч населения. С другой стороны, от 2400 до 4000 человек из 100 тысяч за год становились жертвами ограбления. Хотя большой контраст между богатством и бедностью, а также социальный порядок, при котором одной группе отдается явное предпочтение, способны стимулировать преступность, всё же нет серьезных оснований полагать, что эти факторы существенно проявляли себя в Санкт-Петербурге. Тем не менее при Екатерине жители впервые начали запирать двери домов и ворота, ведущие с улиц во дворы. Всё больше хозяев заводили во дворе сторожевых собак, а некоторые богачи держали собственную охрану помимо тех караульных, кого и так были обязаны выделять по разнарядке полиции. Сам императорский двор был взбудоражен воровством и грабежами прямо в Зимнем дворце: шайки расхитителей обнаружились среди рабочих, подновлявших его помещения. В газетах напечатали объявления, в которых предлагалась награда за сведения об этих кражах и прощение тем, кто сам вернёт украденное из дворца имущество.
Несомненно, то обстоятельство, что рост преступности стал ощутимым для общества, можно связывать с увеличением населения. Хотя уровень преступности в Петербурге на протяжении XVIII в. явно оставался ниже, чем в других европейских городах такой же величины, Екатерина всё-таки при случае старалась смягчить сообщения западноевропейских газет о преступлениях против иностранцев в российской столице. Если верить переданному кем-то разговору между Н.И. Паниным и И.Г. Чернышёвым, те явно считали, что в Петербурге безопаснее, чем в других европейских городах, так как заборы и дверные задвижки здесь деревянные, в то время как в Европе частные городские дома напоминают крепости с железными воротами, замками и решетками.
Вдобавок к борьбе с преступностью на екатерининскую полицию возлагался надзор за соблюдением благопристойности на улицах, а также содержание столицы – местопребывания высшей власти – в надлежащем состоянии. Появление на улицах в пьяном виде запрещалось, и в большие праздники пьяных горожан дюжинами тащили в полицейский участок как за нарушение порядка и приличий, так, нередко, и ради собственной их защиты от непогоды. Извозчиков, чьи оглушительный свист, ругань и устрашающая манера езды постоянно вызывали недовольство горожан, наконец обязали получать разрешение на свой промысел – власти хотели поставить под контроль как их число, так и поведение. В течение 1780-х гг. полиция взяла под надзор трактиры, где упорно шла азартная игра, постоянно вспыхивали драки, открыто цвела проституция; против всего этого были приняты суровые законы, хотя и с сомнительным успехом. Под строгим присмотром оказались также общественные бани, славившиеся ранее как гнезда разврата.
Большое внимание историков привлекает такое характерное для западноевропейских городов XVIII в. явление, как городские бунты. Однако Петербург подобные выступления, кажется, совсем не тревожили, возможно – благодаря тому, что всё екатерининское царствование власти последовательно стремились не допускать в город тех, кто не имел законного права там находиться. В частности, крестьяне могли законно проживать и работать в городе, только если у них имелись паспорта от хозяина или от сельского старосты с разрешением отправиться в Петербург. Иначе, если их ловила полиция, они рисковали попасть на каторгу. Что касается нищих, то в первые годы при Екатерине полиция обычно арестовывала и выдворяла их из города, а позднее их стали насильственно отправлять на стройки и на другие тяжелые работы. Так или иначе, уличные бунты, наверное, были для Петербурга событиями невероятными, потому что длительные поиски в источниках дают всего лишь несколько разрозненных случаев беспорядков или волнений с участием уличной толпы.
Арестованных сажали в тюрьму при полицейском участке на Мойке. Когда английский реформатор тюрем Джон Ховард посетил Санкт-Петербург в 1781 г., сделав здесь одну из первых остановок в своей ознакомительной поездке по европейским тюрьмам, он был потрясён увиденным.
Позже он утверждал, что применение кнута часто приводило к смерти заключенных и что полицмейстер (надо полагать, Лопухин) показывал ему не без некоторой гордости всевозможные пыточные инструменты – чтобы ломать руки и ноги, вырывать ноздри, выжигать клейма. Кандалы, иногда прикованные к бревнам, ограничивали малейшие движения узников. Хотя документов не так много, чтобы по ним судить с уверенностью, похоже, что полиция часто вершила произвол в отношении подозреваемых. Но зато известен один случай, когда несправедливо арестованный и задержанный человек выиграл в суде возмещение в 800 руб., взысканных с полиции за причинённые ему бедствия и страдания.
Вероятно, положение улучшилось с открытием в 1787 г. новой городской тюрьмы, именовавшейся Тюремным замком, у слияния Мойки с Никольским каналом, ведь при её сооружении использовались некоторые идеи, распространяемые реформаторами тюрем. Двухэтажное здание новой тюрьмы было пятиугольным в плане и окружало открытый внутренний двор, устроенный для доступа в камеры свежего воздуха и солнечного света, а также для прогулок заключённых. Эта тюрьма была гораздо просторнее прежней, а в стены её встроили трубы, образовавшие своего рода систему связи, по которой часто "транслировали" церковные службы для узников, что служило неотъемлемой частью программы перевоспитания.
Впрочем, важнее было то, что в новой тюрьме держали (во всяком случае, в тёплое время года) только тех заключённых и подозреваемых, которые обвинялись в серьезных преступлениях. С 1783 г. кроме острога для опасных преступников на Васильевском острове полиция содержала ещё два "рабочих и смирительных дома", где жили под стражей и работали люди, не совершившие серьёзных преступлений, но всё же являвшиеся обузой для общества или склонные к нарушениям закона. "Оные [дома] определены для работы и наказания всякой ленивой черни, беспаспортников, беглых крепостных людей и служителей, здоровых нищих, пьяниц, забияк, распутных людей, бездельников, воров, уличённых в покраже не свыше 20 рублей, и так далее". Очевидно, полиция была довольна тем, что все эти люди удалены с городских улиц. К середине 1780-х гг. по подобным обвинениям ежегодно арестовывали в среднем 200–300 человек.
Суды
Забота об общественном спокойствии лежала не только на полиции. Ответственность за него разделяла и судебная система. Как и вся городская администрация, судебная система имела сложную структуру. Полиция самостоятельно решала дела о воровстве и мелких кражах на сумму менее 20 руб. После третьего привода по такому обвинению ответчика отсылали в соответствующий его положению суд. Судебные дела, касающиеся дворян, рассматривал Нижний или Верхний земский суд, дела крестьян поступали в Нижнюю или Верхнюю расправу. Однако большинство дел, заведённых в Петербурге, попадало в Главный магистрат. Там рассматривались все гражданские тяжбы между купцами и ремесленниками. Если одной из сторон в споре выступало государство, то магистрат как низшая инстанция передавал дело в Третий департамент Сената. Перегруженные портфели городских магистратов стали причиной создания особых судебных органов для решения не слишком важных дел – словесных и совестных судов.