Герберт Гувер был страстным проповедником специфически американского индивидуализма, идеи которого многое объясняют в менталитете и поведении американцев. В том числе и в сфере филантропии. В 1922 году он публикует книгу "Американский индивидуализм", суммирующей его идейные убеждения и опыт гуманитарной деятельности в годы войны, а также намечающей социальные контуры послевоенной Америки.
В ней он, с одной стороны, отвергает "эгоистичный индивидуализм" раннего капитализма 18 и 19 веков в Европе и Америке с его кричащими формами насилия и господства, неравенства и несправедливости. По правилу – "каждый за себя и горе отставшему в гонке". С другой стороны, он отвергает все виды социализма (в первую очередь, его большевистский вариант) с их призрачной мечтой об опоре лишь на альтруизм, требующий для своего поддержания, помимо огромной бюрократии, диктатуру тоталитарной партии. Оставив позади хищнический индивидуализм прошлого и отвергая тоталитарный социализм, мы в Америке, – писал Гувер, – приняли на вооружение принцип "равенства возможностей". В Америке индивидуализм, по убеждению Гувера, наполнился новым смыслом, поскольку стремление к господству и тирании в правительстве или в индустрии и торговле поставлено под демократический контроль. Следует, однако, позаботиться о сбережении ценностей индивидуализма, таких, как стимулирование инициативы, готовность неустанно трудиться во имя избранной цели и совершенствовать свой интеллект и духовность. Для этого нужно сдержать известные его минусы – в этом состоит задача общества и правительства. А вместе с тем вырабатывать, приспосабливаясь к неизбежной жесткости конкуренции, личную ответственность за свои действия – это должно быть обязанностью индивидуума.
Гувер, сторонник свободного рынка при небольшом, но эффективном правительстве, представлял себе будущую Америку – в противоположность тоталитарному обществу в СССР – как "ассоциативное государство". В его представлении это общество самоуправляется разветвленной сетью профессиональных ассоциаций, работающих в партнерстве с "малым правительством", для того, чтобы продвигать общественное благополучие, сочетая "низменную" погоню за прибылью с "возвышенными" целями кооперации и служения обществу в целом.
***
Не было ли ассоциативное государство Гувера такой же утопией, как и коммунизм в СССР?
О том, как Гувер осуществлял на практике свои, на первый взгляд, утопические идеи "ассоцианизма", наглядно иллюстрирует его программа Better Homes in America. В этой ассоциативной программе участвовали, помимо возглавляемого Гувером федерального Министерства торговли, штатские и муниципальные власти, многочисленные бизнесы различных отраслей индустрии, частные и публичные образовательные учреждения, средства массовой информации.
У программы было несколько крупных и взаимосвязанных целей. Поощряя строительство качественных и доступных частных домов, программа решала послевоенную проблему дефицита жилья, а развивая жилищное строительство, она стимулировала экономический рост и сокращала послевоенную безработицу. Первоначально идею строительства "лучших домов" предложила частная строительная организация Better Homes in America, давшая имя всей программе, а продвигал эту идею в массы модный женский журнал, освещавший домашнюю тематику. Оперируя с 1923 года под эгидой гуверовского Министерства торговли в статусе бесприбыльной публичной корпорации, Better Homes собрала под своей эгидой организации из самых разных отраслей и сфер общества. Частные строительные компании, заинтересованные в программе, обеспечили финансирование ее оперативных расходов. На должность исполнительного директора Better Homes был приглашен известный профессор социологии из Гарварда, а в штат ее служащих были приняты работники жилищного управления Министерства торговли.
Сотрудничая с несколькими тысячами местных общин во многих штатах и округах, множеством привлеченных бизнесов, профессиональных ассоциаций, школ и колледжей, Better Homes развернула массовую рекламную, образовательную и исследовательскую кампанию. Для практической помощи строителям и владельцам домов в жилищной сфере были проведены необходимые исследования. Состоялись выставки образцовых домов, а среди них и выставка моделей богатых особняков колониальной эпохи, расположившаяся на лужайке Белого Дома. Будущих владельцев домов обучали тому, как выбрать подходящий по вкусам и средствам проект, как найти строителей и банк для получения ссуды, а также как с ним рассчитываться. Наконец тому, как разумно "управлять" новым домом. Все это вместе взятое позволило генерировать устойчиво растущий и все более разнообразный массовый спрос на дома улучшенного качества, в том числе, для семей с невысоким доходом. Спустя десять лет Гувер смог заявить, что его ассоциативная программа сделали возможным строительство 15 млн. новых домов.
***
В 20-30-е гг. идеи и практика ассоцианизма Гувера получили широкое распространение как в национальном масштабе, так и на местном уровне. Это стало возможным потому, прежде всего, что традиции волонтерских и благотворительных ассоциаций сопровождают всю социальную историю американского общества. От протестантских конгрегаций колониальных времен и масонских лож времен революции до отмеченного А. Токвилем бурного развития объединений всяческого вида в 19 веке.
Общим свойством подобных ассоциаций, начиная от религиозных (по всем конфессиям и сектам) и заканчивая светскими (общинными, братскими, профессиональными и многими другими) являлось то, что они действовали отдельно от государства. Иногда вопреки его воле, однако, как правило, по его законам. При Гувере этот "исторический ассоцианизм", получая особую государственную поддержку, стал организационной формой проявления американского индивидуализма под девизом – "добиваясь своих целей, не забывай о других и опирайся на их поддержку".
Поощряемая подобной политикой форма общенациональных ассоциаций получила особенно широкое распространение среди религиозных деноминаций, братских и женских объединений, позволяя им быстрее добиваться своих экономических и политических целей. Особенно активно эту форму использовали торговые объединения, клубы гражданского служения (такие, как Rotary, Kiwanis и Lions), группы воспитания характера (типа Boy Scouts и Girls Scouts), ветеранские группы (такие, как American Legion) и профессиональные объединения (типа American Society of Civil Engineers). Локальные объединения могли теперь получить от своих центральных органов информацию и рекомендации о том, как организовать общинные кассы и фонды, как рационально спланировать свой растущий город или поселок, каковы преимущества организованных развлечений и отдыха и многое другое.
Заслуга Гувера и его политики ассоцианизма состояла, по мнению исследователей этого периода, в том, что он продвигал добровольческие ассоциации не столько для взаимной выгоды их членов, сколько для их участия в гражданском служении. И это усилило начавшуюся задолго до него переоценку американцами роли добровольческих организаций в общественной жизни. Рост числа, разнообразия и активности этих организаций, в конечном счете, подготовил, по выражению современных социологов, высокую норму накопления "социального капитала" в американском обществе и так называемое "долгое гражданское поколение" Америки. К нему относят те несколько поколений американцев, которые в течение последующих десятилетий демонстрировали – и продолжают это делать вплоть до наших дней – беспрецедентный масштаб филантропических пожертвований, добровольчества и гражданской активности.
Публично-частное партнерство при Рузвельте
Модель "ассоциативного государства" доказала свою уместность в период быстрого роста экономики 20-х годов. Она оказалась, однако, совсем недостаточной в десятилетие Великой Депрессии, когда потребовалось невиданное ранее решительное вмешательство государства не только в экономику, но и в социальную сферу. Означало ли это, что идея Гувера ушла в небытие, явившись еще одной реформистской иллюзией "эпохи общего кризиса капитализма", как об этом в свое время твердили марксистские историки? Как ни парадоксально, идея и практика кооперации трех секторов американского общества (государства, бизнеса и филантропии) неоднократно возрождалась. То как ведущая, то как вспомогательная сила роста экономики и реформирования общества.
Начиная с Франклина Д. Рузвельта (Franklin Delano Roosevelt, 1882–1945), каждый из американских президентов опирался на эти идеи в своих программах поддержания роста экономики и социального мира или быстрого и менее болезненного выхода из экономического кризиса. Если говорить о нашем времени, то разрабатывая и реализуя программы реформирования современного капитализма после самой глубокой за последние полвека рецессии, правительство Б. Обамы привлекает крупные корпорации и профсоюзы, ведущие профессиональные ассоциации и филантропические фонды. Если вернуться в 30-е годы, то публичная дискредитация Рузвельтом своего предшественника Гувера за его неумение справиться с внезапно разразившимся кризисом и его последствиями, не помешала новому президенту на первом этапе Великой Депрессии использовать идеи "ассоциативного государства".
Лишь в социальной сфере Рузвельт вынужден был сразу, пусть и не полностью, отойти от подобного рода партнерства. С введением в 1935 году – в разгар массовой безработицы, связанных с ней народных бедствий и с обострением конфликта труда и капитала – знаменитого Закона о социальном обеспечении (Social Security Act), федеральное государство взяло на себя полную ответственность за пенсии по возрасту, пособия по безработице и инвалидности. Между тем, до принятия этого закона все то, что получали по этому акту ветераны труда, рабочие, вовлеченные в федеральную экономику, другие группы работников и граждан, им предоставляли частные организации. Были это, прежде всего, разнообразные братские и женские общества и их национальные ассоциации. И их социальная поддержка во многих сферах труда осталась значительной и после 1935 года. Трудовое законодательство Рузвельта способствовало, вместе с тем, расширению частного социального обеспечения в промышленности, укрепив позиции профсоюзов и предоставив юридическую основу для справедливых трудовых договоров. В них теперь регулировалась не только зарплата и условия труда. В эти договора могли быть введены также права на пенсию, страхование здоровья и другие невиданные ранее (если не считать упомянутый ранее социальный эксперимент Форда) социальные льготы, предоставляемые частными корпорациями.
Однако в своей стартовой программе начала 30-х годов Рузвельт, пытаясь преодолеть сильнейший спад в экономике, вынужден был опираться, прежде всего, на ассоцианизм Гувера – политику сотрудничества бизнеса и филантропии с государством. Вряд ли стоит этому удивляться, – пишут исследователи того периода, – если учесть зависимость "мозгового треста" Рузвельта от таких частных аналитических центров как Институт Брукингса или научных групп, финансируемых рядом филантропических организаций типа фондов Карнеги и Сейджа.
Так, Общенациональная Администрация восстановления (National Recovery Administration – NRA), созданная Рузвельтом в его первые 100 дней с целью восстановить экономику за счет стимулирования спроса, опиралась не столько на решительные государственные меры, сколько на развитие старых идей частно-публичного партнерства в экономике. Чтобы избежать разрушительной конкуренции, усиливавшей безработицу и подрывавшей спрос, NRA поручила добровольческим ассоциациям отраслей индустрии и торговли самим – по типовым образцам и под контролем сверху – разрабатывать и регулировать "кодексы справедливой конкуренции" с введением нижнего предела цен, минимума зарплаты и максимума часов рабочей недели.
Эйфория от временного успеха этой попытки централизованного – пусть в облегченном американском варианте – планирования частной экономики во время кризиса, улеглась два года спустя. В 1934 году Верховный суд США, реагируя на ряд корпоративных исков, признал деятельность Администрации восстановления неконституционной, поскольку своими актами она взяла на себя миссию законодателей Конгресса. В ответ Рузвельт провел через Конгресс общенациональный Закон о трудовых отношениях (National Labor Relations Act – Wagner Act, 1935). Его целью было не только смягчить противостояние труда и капитала в разгар Великой Депрессии, но и ввести в действие – на этот раз подкрепленные законом – экономические меры Администрации восстановления, закрытой ранее решением Верховного суда.
Акт Вагнера (по имени его автора сенатора Роберта Вагнера) предусматривал введение официального минимума зарплаты и максимума рабочей недели, а также право рабочих на организацию забастовок, создание профсоюзов и коллективные трудовые договора. За пределы этих прав были выведены работники учреждений правительства и финансируемых им отраслей. Были также ограничены условия ограничивающие забастовки остальных отраслях. Для проведения в жизнь акта Вагнера был создан влиятельный Национальный совет по трудовым отношениям (National Labor Relations Board).
Однако даже с этим поворотом к регулированию экономики сверху, Рузвельт не стремился к созданию "Большого правительства" и полной централизации управления экономикой, как поступили в то кризисное время главные европейские страны, особенно Германия. Последняя с приходом к власти Гитлера сумела за счет монополизации и милитаризации экономики рано выйти из кризиса, дать работу и сносный уровень жизни миллионам и тем обеспечить уже к 1935 году массовую поддержку гитлеровского варианта Нового курса.
Но если Германия обеспечила подъем экономики и уровня жизни исстрадавшегося за годы депрессии населения за счет централизации и милитаризации экономики, то движущей силой рузвельтовского Нового курса были социальные программы. Государство решительно взялось за образование и здравоохранение, гарантировало прожиточный минимум, приняло на себя обеспечение престарелых, инвалидов и бедных. Именно в ту эпоху был заложен фундамент обширной программы социальной поддержки наименее защищенных слоев населения США и послевоенного "государства социального благосостояния".
Выполняя программу восстановления экономики и социальной поддержки безработных, Рузвельт предпочел вместо усиления централизации сотрудничество с местными правительствами и частными организациями всех уровней и форм. Именно так работала действовавшая в 1935-43 годах Администрация общественных работ (Works Progress Administration – WPA) – крупнейший проект Нового курса по объему бюджетных расходов (11,4 млрд. долл.) и числу американцев, получивших в его рамках работу (8 млн. чел.). Этот проект был не столько изобретением Рузвельта, сколько продолжением и расширением программы помощи, созданной еще при Гувере (1932) в рамках Корпорации финансирования восстановления (Reconstruction Finance Corporation – RFC).
Хотя у созданной Рузвельтом еще в 1933 году Администрации общественных работ (Public Works Administration – PWA) были тысячи штатных работников по всей стране, основными каналами управления и финансирования стали правительства штатов и локальные добровольческие ассоциации. Через них на проекты общественных работ в местные округа и муниципалитеты поступали из федерального бюджета многие сотни миллионов долларов. Только на проекты ремонта и расширения скоростных и местных дорог, мостов, а также улиц в городах во всех регионах, но особенно на Западе, было потрачено более 4 млрд. Примерно 1 млрд. был израсходован на строительство коммунальных предприятий водоснабжения, канализации и электроснабжения. На строительство публичных зданий, многие из которых действуют и по сей день, ушло более 1 млрд.
Хотя такое уникальное здание как Empire State Building было построено частной фирмой еще в 1931 году, многие публичные здания, построенные позднее с помощью Администрации общественных работ по всей Америке, тоже стали архитектурными памятниками той эпохи. В отличие от Empire State Building, принадлежащего частному капиталу, они превратились в центры деятельности многочисленных бесприбыльных и волонтерских организаций, явившись в послевоенное время материальной базой для небывалого взлета их числа и активности. Так, Общественный Центр в г. Хаммонд (Индиана), построенный в 1938 году, располагал не только аудиторией для публичных представлений и программ на 5 тыс. мест, но и предоставил помещения для штаб-квартиры организации бойскаутов и для других клубов и ассоциаций. Помимо общественных центров и муниципальных залов, строились музеи искусств и природы, библиотеки, общежития и стадионы, а также учебные здания для частных и публичных колледжей и университетов.
Примерно 1 млрд. был израсходован на различные программы социальной помощи. Среди них – переобучение работников, особенно женщин, оставшихся главами семей, пока их мужья находились в трудовых лагерях и на стройках "социального капитализма"; распределение избытка продовольствия, убереженного от уничтожения по программам сокращения его производства, чтобы удержать цены на него от дальнейшего катастрофического падения; выдача завтраков в школах и т. п.
Хотя Новый курс был не столько заранее разработанной стратегией, сколько импровизированным набором программ, отбираемых методом проб и ошибок, в нем, как мы видели, отчетливо прослеживалась тенденция использовать в решении социальных проблем гуверовский "ассоцианизм". Она отразилась и в налоговой политике Рузвельта. С одной стороны, он расширил налоговые льготы для корпораций, чтобы поощрить крупный бизнес увеличить пожертвования для частных благотворительных организаций, помогающих выжить не только отдельным семьям, но и целым поселкам и городкам, пораженным безработицей, потерей жилья, нехваткой пищи, а то и голодом. С другой стороны, им было введено прогрессивное налогообложение личных доходов (максимальная ставка увеличилась с 25 % до 63 %), что позволило провести крупное бюджетное перераспределение доходов от группы сверхбогатых к бедным и средним слоям и финансировать социальные программы Нового курса.
Великая Депрессия выявила ограниченные возможности местных властей, бизнеса и филантропии эффективно справиться с ее масштабной безработицей, экономической и социальной дезорганизацией. И все же социальная политика правительства Рузвельта скорее подтвердила, чем снизила важную роль филантропии и волонтерских организаций в столь трудное время. Федеральные власти не только поощрили налоговыми льготами частную поддержку филантропии, но и сами оказались в большой зависимости от инфраструктуры и кадров частных организаций в продвижении правительственных услуг на местный уровень.
Наиболее наглядно эта тенденция выявилась после Второй мировой войны, когда обновленная социальная и экономическая политика федерального государства, в немалой степени инициированная начавшейся "холодной войной" с СССР, привела к рождению полномасштабного третьего сектора.