Было предложено, чтобы этот сектор регулировала в качестве полуправительственного агентства образованная актом Конгресса Национальная комиссия по филантропии при Казначействе США (Department of the Treasury) – по образцу давно существующей в Англии правительственной Комиссии по благотворительности. Однако эту плодотворную идею не удалось осуществить в связи с приходом в 1977 году к власти президента Картера, у которого были другие взгляды на роль этого сектора и его регулирование.
Чтобы обойти это новое препятствие, Рокфеллер и его помощники сами взялись за организацию координирующего агентства. Но только в статусе бесприбыльной организации с тем, чтобы она была и исследовательским центром нового сектора. Если последний был довольно быстро создан, поскольку стартовые средства для его организации и работы выделил Рокфеллер, то создание координирующего агентства заняло 4 года. Они ушли на преодоление неизбежных внутри молодого и очень разнородного сектора противоречий, вызванных административными и финансовыми разногласиями, а также амбициями существующих ассоциаций и их лидеров.
Наконец, в 1980 году появилась первая зонтичная организация третьего сектора – Independent Sector, правда, c ограниченными возможностями координации. Даже сейчас лишь около 600 крупных бесприбыльных организаций и фондов находятся под ее "зонтиком", тогда как остальные предпочитают группироваться вокруг других центров или независимо выражать свои взгляды на проблемы всего сектора.
***
Подводя итог попыткам Конгресса, начиная с 50-х годов разобраться со льготным статусом полустихийно складывающегося и быстро растущего третьего сектора, П. Холл отмечает, что после комиссии Файлера наступила новая фаза понимания этой сферы.
Раньше политики, законодатели и ученые фокусировались на том, что делали добровольческие ассоциации, благотворительные трасты и общества, кооперативы, религиозные учреждения и другие не связанные с частным владением (non-proprietary) организации. Теперь, когда рамками определения всех этих учреждений стала концепции формы собственности, фокус проблемы сместился к тому, как они действуют, выполняя уставные цели, насколько эти цели и их выполнение отвечают требованиям Налогового кодекса для бесприбыльных организаций, наконец, каково их взаимодействие с государством и бизнесом.
Новый подход позволил значительно упростить определение организаций сектора. Оно перестает зависеть от довольно затемненных вопросов благотворительных намерений или альтруистических мотивов. Намерения и мотивы перестают работать при поразительном разнообразии организаций, вовлеченных практически в любую сферу деятельности при масштабах, простирающихся от благотворительного вклада, контролируемого единственным опекуном до частного университета или госпиталя с тысячами сотрудников. Используемый взамен "секторальный подход" фокусируется не на разнообразии организаций, а на их общих чертах. При этом ставятся следующие вопросы: можно ли к ним отнести свойства неакционерных корпораций, выполняют ли они требования по ограничению распределения прибыли среди их членов, как толкует закон их налоговые обязательства и льготы и порядок регулирования их деятельности?
У этого подхода есть немало критиков, особенно у тех, кто не может смириться с тем, что филантропия, слившись с бесприбыльным сектором, превратилась в регулируемую правом и финансовым расчетом "индустрию". Нанеся тем самым ущерб ее традиционно ведущим качествам – милосердию и сочувствию, поддержке бедных и страдающих и взаимопомощи в обществе. Это отношение ярко выразилось в гневном вопросе лидера одного из традиционных фондов при создании комиссии Файлера. "Значит благотворительность становится лишь юридическим актом? И теперь она безвозвратно переходит под опеку адвокатов вместо тех, кто занимается ею на практике?" Позднее, когда появились научные труды, посвященные проблемам бесприбыльного сектора, его критики стали опасаться, что их сухой и лишенный эмоций язык права и экономики скроет чрезмерную подверженность этих организаций искажающему влиянию частного богатства и властей всех уровней.
Несмотря на расцвет добровольческого сектора Америки в последние десятилетия, оценка его развития никогда не была однозначной. Всегда находились его оппоненты – от объективных критиков до безоглядных разоблачителей. Никто, однако, уже не требовал его "закрытия", ибо это означало бы радикальное изменение американской демократии с присущей ей выдающейся ролью добровольческих ассоциаций и массовой активностью десятков миллионов американцев, желающих и пытающихся так или иначе участвовать в управлении страной.
Речь теперь шла лишь о том, как использовать мощь этого сектора и создаваемого им "социального капитала" в интересах общенациональной политики и программ той или иной партии, президента или общественного движения. Это новое отношение к независимому сектору продемонстрировал опыт "консервативной революции" в США конца 20 века.
Третий сектор в "век Рейгана"
Большую часть прошлого века политические консерваторы с подозрением, а то и с враждебностью, хотя и без организованной оппозиции, относились к росту филантропии частных фондов и их послевоенного отпрыска – бесприбыльных организаций. Такое отношение вызвано было, прежде всего, поддержкой большинством фондов либеральной внутренней и внешней политики и стремления бесприбыльных организаций быть на переднем крае борьбы за социальную и экономическую справедливость.
Поведение правых кардинально изменилось после оглушительного поражения на президентских выборах 1964 года их лидера – республиканца Барри Голдуотера (в США его звали "Мистер Консерватор", в СССР считали ярым антикоммунистом). Приход к власти демократа Линдона Джонсона (Lyndon Baines Johnson, 1908–1973) с его поддержанной третьим сектором программой "Большого Общества" окончательно направил страну на дорогу к социальному государству.
Стратеги консерваторов поняли, что завоевать общественное мнение одной лишь контрпропагандой невозможно, что надо также прибегнуть к организованной силе, используя все возможности до тех пор критикуемого ими третьего сектора. С этой целью они организовали усиленный приток пожертвований от новых богачей с Юга и Запада в поддерживающие взгляды консерваторов фонды, ассоциации и группы активистов. Эти усилия (о них было подробно рассказано в главе 2 раздела II книги автора "Как работает филантропия в Америке", 2015) помогли им возродить консервативное движение на новой платформе и успешно противостоять либеральной политике социального государства. А именно – дальнейшему, после Джонсона, развитию "Нового курса" Рузвельта, активно проводимого демократами в течение почти 20 лет.
***
Новый лидер консерваторов республиканец Рональд Рейган (Ronald Wilson Reagan, 1911–2004) предложил на президентских выборах 1980 года – в отличие от жесткой идеологической платформы Голдуотера – более обоснованную и оказавшуюся привлекательной для среднего класса программу. Последняя включала значительное снижение налогов и, соответственно, федеральных расходов (прежде всего, за счет социальных программ) с делегированием части полномочий и ресурсов Вашингтона на уровень штатов и муниципалитетов.
Главным средством реализации этих целей Рейгана стало возрождение партнерства государства, частного сектора и гражданского общества, имея в виду усиление роли и инициатив ассоциаций, местных общин, частных бизнесов и отдельных граждан. Это был возврат на новом уровне, во-первых, к традиционным религиозным и общинным ценностям, а также опыту отцов-основателей эпохи колоний и создания США, во-вторых, к наследию гражданского общества и его волонтерских ассоциаций времен А. Токвиля и, в-третьих, к опыту частно-публичного партнерства Г. Гувера.
Все это вместе взятое и составило один из важнейших компонентов провозглашенной Рейганом и длившейся в течение 80-х годов "консервативной революции" в социальной сфере. Вот как Рейган сам определил ее в одном из обращений к сторонникам: "Давайте возьмемся возродить еще в наше время американский дух добровольчества, сотрудничества, частных и общинных инициатив – тот дух, который течет как глубокая и могучая река через всю историю нашей страны". Джордж Буш-старший (George Herbert Walker Bush, род. в 1924 году), сменивший Рейгана на посту президента в 1989 году, выразился на этот счет еще более цветисто, говоря о "зажжении тысяч источников света" и о "времени протянутой и открытой руки".
Историки, особенно консервативные, считают, что американцы в своем большинстве – даже после ряда десятилетий "либеральной эры", ослабившей, как нередко считают, американский дух предпринимательства и опоры на собственные силы – были готовы к такому крутому политическому и социальному повороту. Он стал возможен после настигшего Америку в 70-е годы, по выражению Ф. Фукуямы, "Великого Разрыва" социальной организации. А именно – кризиса гражданского общества, падения его социальных ценностей и морали, вызванных синдромами Вьетнама и Уотергейта, разлагающим влиянием молодежной контркультуры 60-х и патерналистских излишеств социальных программ "Большого Общества" Л. Джонсона.
Чтобы компенсировать падение роли и расходов федерального правительства в социальных программах, Рейган создает – по аналогии с мерами ассоцианизма Гувера – специальную Комиссию по инициативам частного сектора, призванную продвигать их в жизнь на всех уровнях власти и общества. В ее составе были влиятельные представители правительства, бизнеса и третьего сектора, лидеры церквей и различных меньшинств. Они разрабатывали для аналогичных комиссий на местах проекты и модели частных инициатив, основанные на богатом опыте традиционной американской благотворительности и волонтерства. Рейган неустанно внушал американцам, что "в эту эру "Большого Правительства" мы нередко забываем, что многие из наших великих достижений, как нации, были добыты не через правительство, а с помощью частных граждан – личностей, чей талант и щедрость расцвели в нашем климате свободы".
Правые исследователи эры "консервативной революции" Рейгана обращают внимание на то, что его риторика против либерального наследия была намного жестче, чем его реальная политика. Они призывают к объективности своих левых оппонентов, остро критикующих Рейгана и время его правления. Посмотрите, говорят они, не только на то, что он сделал для "подрыва" иждивенческих традиций либерального наследия Рузвельта и Джонсона, но и на то, что он для этого не сделал.
С одной стороны, Рейган резко, иногда на треть, а то и вдвое, сократил расходы на программы "социальной сети безопасности" (велфэр, жилищное строительство для неимущих и гранты местным властям на помощь бедным), на образование и здравоохранение, не говоря уже о замораживании минимума зарплаты и подавлении профсоюзов. А с другой, он не посмел разрушить главные завоевания эпохи либерального правления, превратившие Америку в социальное государство, такие как Social Security, Medicare, Medicaid, программы поддержки среднего и высшего образования, бедных и пожилых, хотя и значительно сократил или изменил источники их финансирования.
Хотя ожидаемого "социального чуда" в 80-е годы и не случилось, считается, что в целом состояние гражданского общества улучшилось. Произошло общее "потепление" морального климата, снизилась преступность и появились признаки укрепления семьи и ее ценностей. После "паранойи Вьетнама" с его крайним пацифизмом, возродился патриотизм, особенно в связи с "крестовым походом" Рейгана против коммунизма. Наконец, значительно усилилась общинная и добровольческая активность и резко активизировалась благотворительность частных лиц и корпораций, к чему особенно активно призывал Рейган.
Экономическая и социальная политика Рейгана, конечно же, поставила в весьма трудные условия независимый сектор. В течение 70-х годов бесприбыльные организации привыкли к устойчивому росту федерального финансирования своей деятельности, особенно в социальной сфере, здравоохранении и образовании. У многих из них доля госбюджета в доходах составляла от 30 до 75 %. Некоторые исследователи предрекали угасание независимого сектора, выросшего до небывалых масштабов не столько благодаря частной филантропии, сколько на обильной почве правовой и финансовой поддержки федерального правительства.
Однако этого не случилось. Когда при республиканцах Рейгане и Буше-старшем субсидии федерального бюджета в эти сферы значительно сократились, бесприбыльные организации начали перестраиваться, проявив поразительную гибкость. Они продемонстрировали не только высокую способность выживания и трансформации, но и склонность к дальнейшему распространению. За 8 лет правления Рейгана их число выросло на треть. В то же время организации третьего сектора сумели быстро разобраться в пестром калейдоскопе возможных источников финансирования и стали использовать весь их набор – от собственных доходов за счет платных услуг и пожертвований частных лиц до грантов филантропических фондов и правительства, контрактов с государством и бизнесом.
С одной стороны, эта гибкость стала наглядной демонстрацией жизнеспособности организаций сектора, лидеры и активисты которых унаследовали вековые традиции американской предприимчивости и опоры на собственные силы. С другой стороны, неожиданной для многих, поведение организаций сектора явилось свидетельством косвенного успеха "консервативной революции" Рейгана, призывавшего возродить эти традиции, отказавшись от одной лишь опоры на "государственное иждивенчество". В последние десятилетия прошлого века организации третьего сектора и в самом деле приобретали предпринимательский характер, опираясь на руководство профессиональных менеджеров и фандрайзеров.
***
Яркой иллюстрацией "бесприбыльного предпринимательства" той поры может служить бурный рост сферы лечения, обучения и обслуживания умственно отсталых и психически больных людей в небольших группах на дому. Их обычно относят к так называемой group-home industry.
Еще в 70-е годы не прекращавшаяся борьба за гражданские права – вслед за успешными судебными исками по поводу прав заключенных на гуманное обращение и условия заключения – перекинулась и на эту сферу. В рамках этой борьбы в 1972 году было проведено репортерское разоблачение ужасающих условий проживания 5000 умственно отсталых людей всех возрастов в школе-приюте Willowbrook на острове Стейтен-Айленд в Нью-Йорке.
Вслед за этим группа реформаторски настроенных адвокатов, хорошо знакомых с проблемой, инициировала в федеральном суде продолжавшийся три года судебный процесс против властей штата Нью-Йорк. Как и прежние процессы в защиту гражданских прав тех или иных социальных групп, он основывался на "конституционных аргументах". Примирительный вердикт суда потребовал фактического закрытия приюта-тюрьмы Willowbrook (суд позволил оставить там лишь 250 из 5400 ее "узников"), поскольку при огромном скоплении пациентов не могло быть обеспечено их "конституционное право на гуманное обращение и лечение".
Суд также постановил разместить их в течение 6 лет небольшими группами в жилых домах, расположенных в местных общинах города и штата, где они могли бы нормализовать свою жизнь и тем самым эффективность лечения.
Финансирование проекта должны были взять на себя власти штата – как минимум, в пределах суммы, расходуемой на содержание прежнего приюта. Однако, чтобы реализовать это судьбоносное для всех людей с ментальными болезнями решение, адвокатам и присоединившимся к ним опытным исследователям сферы тюрем и психиатрических лечебниц из Колумбийского университета, потребовалось еще почти 10 лет новых процессов и апелляций, публичных протестов и добровольческих усилий. Столь долгое время потребовалось, чтобы преодолеть упорное сопротивление властей штата, недоброжелательность лидеров многих общин, страх и предрассудки местных жителей.
Об этом исключительно важном этапе движения за социальное равноправие и роли в нем филантропии и организаций третьего сектора рассказали два наиболее активных его участника – Дэвид Ротман, специалист по социальной медицине, и Шейла Ротман, эксперт по публичному здравоохранению, в своей нашумевшей тогда книге "Уиллоубрукские войны" (The Willowbrook Wars), вышедшей первым изданием в 1984 и переизданной в 2005 году.
Подобные решения судов, основанные на концепции "нормализации жизни" ментально больных людей, были приняты и в других штатах. Их власти, неспособные или нежелающие создавать и управлять многочисленными небольшими дома-общинами для этих людей, привлекли для работы с ними предприимчивых и социально активных частных лиц и их объединения. Они-то и взялись за создание многих тысяч небольших бесприбыльных и коммерческих организаций, задачей которых стало обеспечение нормальных жилищных, образовательных и реабилитационных услуг для умственно отсталых и психически больных людей.
Активно используя федеральные и штатские гранты и субсидии на миллионы долларов, а также исключаемые из налогов доноров частные пожертвования, они стали приобретать и ремонтировать, а то и строить для ментально больных новые "дома-общины". Это была очень непростая задача, поскольку приходилось, преодолевая устойчивые предрассудки, договариваться с лидерами местных сообществ и владельцами соседних домов. Так как управление столь децентрализованной системой требовало повышенных затрат, небольшие бесприбыльные организации стали кооперироваться, объединяя услуги и сокращая накладные расходы. Во многих штатах они образовали холдинговые компании, взявшие на себя управление финансами и недвижимостью, а также лоббирование и судебные дела от имени своих участников. Многие из них постепенно образовали общенациональные компании с солидным бюджетом и впечатляющим политическим влиянием, а также общеамериканские ассоциации, координирующие деятельность многих тысяч малых бесприбыльных организаций в этой сфере.