Столь крутая ее перестройка – сначала децентрализация, когда закрыли крупные приюты и переместили больных в общины, затем, пусть мягкая, но централизация, когда образовались национальные компании и ассоциации – неизбежно сопровождалась в ряде случаев ухудшением обслуживания больных, злоупотреблениями, а нередко и прямым мошенничеством или преступлениями. Этим, как известно, сопровождается в большей или меньшей мере всякая перестройка.
Однако в данном случае она также показала, насколько гибким и инновационным может быть третий сектор в рамках публично-частного партнерства – союза как с частной филантропией, так и с государством. Недаром исследователи наградили сектор эпитетом "resilient", и любое из главных значений этого слова – эластичный, неунывающий, жизнерадостный – наглядно выражает характер поведения его организаций и деятелей под давлением внешних обстоятельств.
Подъем волонтерства при Буше-старшем и Клинтоне
Республиканский вариант публично-частного партнерства
Во время президентской кампании наследника Рейгана – президента Джорджа Буша-старшего (George Herbert Walker Bush, род. в 1924 году), стоявшего у власти с 1989 по 1993 год, бесприбыльные организации, особенно общинные, оказались в эпицентре политики.
В тот период Буш, следуя за Рейганом, отверг излишне активную – скорее, по мнению республиканцев, развращающую, чем благотворную – роль федерального государства в социальной политике. Стремясь, как и его предшественник, возродить моральные ценности американцев в эпоху идущего из 60-х годов социального кризиса в стране, Буш предложил использовать в этих целях филантропию и организации независимого сектора. При этом решалась и более прагматичная задача республиканцев – снизить дефицит бюджета за счет социальных расходов и, сокращая налоги, оживить экономику после очередного спада.
Так появилась широко рекламируемая в течение президентства Буша программа с вдохновляющим именем "Тысяча источников света" (Thousand Points of Light). Замысел программы состоял в том, что каждый из этих "источников света" должен был представлять собой добровольческую, рожденную в общине, инициативу обслуживания бедных и беспомощных. А все подобные инициативы вместе – составить альтернативу системе вэлфера, созданной в 60-е годы при президенте-демократе Л. Джонсоне в ходе объявленной им тогда программы "Война с бедностью". Продолжая начатую Рейганом "консервативную революцию", старший Буш попытался вновь возродить традиционный для американской истории дух волонтерства и общинного служения.
Вот как обращаясь к Конгрессу, Буш раскрыл свою морализирующую метафору "тысяч источников света". К ним, – говорил он, – относятся "общинные организации, рассеянные, как звезды по всей стране, и занятые деланием добра". Буш обещал, что "…мы будем работать с ними рука об руку, поощряя и вознаграждая, временами возглавляя, временами становясь ведомыми. Мы будем работать над этим в Белом Доме и правительственных агентствах. Мы обратимся к людям и программам, что служат яркими маяками, и я буду просить каждого члена моего кабинета участвовать в этом. Старые идеи являются опять новыми, ибо они не старые, а вечные. Это – служение, самопожертвование, обязанность и патриотизм, и они находят выражение в соучастии и разделении каждым общей ноши".
Обозреватели писали тогда, что это был новый вызов и, вместе с тем, шанс для подъема частной филантропии и независимого сектора. Они, как и в прошлом, не только оживали, но и расцветали, когда вновь "восставала из пепла" идея публично-частного партнерства. В 1990 году по призыву Буша-старшего Конгресс принял закон о создании и поддержке правительственным грантом фонда "Points of Light Foundation", базирующегося в столичном Вашингтоне.
Это был, однако, не правительственный грантодающий фонд, а общеамериканская бесприбыльная, со льготами по налогам, организация. Объединившись с созданной еще в 1970 году сетью волонтерских организациий Volunteer Center National Network, новый фонд стал крупнейшим в то время центром национальной сети этих организаций, в которую входили также действовавшие по всей стране 200 региональных центров. Они и взяли на себя оживление добровольческой активности и стыковку местных добровольцев, социальных инициатив и программ, предлагаемых местными же бесприбыльными организациями и бизнесами.
Примерно в то же время (1992 год) на национальную сцену вышла еще одна из многих добровольческих организаций, существовавших и вновь созданных на волне тогдашнего подъема социального волонтерства в США. Это была базирующаяся в г. Атланте Hands-On-Network (в примерном переводе – Сеть "Передай дальше"). Сотрудничая с полумиллионом волонтеров, работающих на благо местных общин в США и за рубежом, эта "Сеть" осуществляла ежегодно 50 тыс. проектов – от строительства пандусов для инвалидов на колясках в Сан-Франциско до обучения чтению детей и взрослых в Атланте и восстановления домов и нормальной жизни на побережье Мексиканского залива после урагана "Катрина".
В 2007 году – после многолетних совместных проектов и акций – эти две мощные сети волонтерской сферы США объединились под крылом вновь созданной, уже при Буше-младшем, зонтичной организации Points of Light Institute. Результатом этой координационной акции стало образование одной из самых крупных в США сетей волонтерских "полевых" организаций, вовлекших в 2008 году в сферу своей деятельность около 1,2 млн. человек.
Упомянутый выше Hands-On-Network из Атланты стал для новой организации ее главной "действующей армией". В наши дни она включает 400 локальных центров, сотрудничающих с 70 тыс. бесприбыльных организаций, правительственных агентств, религиозных организаций и корпораций. Вместе со своими партнерами на местах локальные центры привлекают и обучают сотни тысяч волонтеров умению быть полезным в нужное время и в нужном месте.
Чтобы быть эффективной и демонстрировать своим донорам и заказчикам практические результаты, Hands-On-Network создает независимые рабочие группы, которые берутся за нелегкую при такой децентрализации задачу сбора, анализа и оценки достоверной информации о своих клиентах и о выполненной для их доноров работе. В докладе одной из таких групп за 2008 год сообщается, что на обучение и тренировку 60 тыс. волонтеров и штатного персонала более 30 тыс. партнерских организаций ушло 400 тыс. часов, а их темы простирались от менеджмента волонтерской деятельности и готовности к катастрофам до смягчения бедности и защиты природы.
В волонтерскую деятельность было вовлечено более 1,2 млн. человек, общее число часов их работы составило 30,4 млн., или в среднем 25 часов в расчете на волонтера. Если оценить общий объем их работы по часовой ставке $20.25 (на уровне средней часовой ставки промышленного рабочего, ежегодно публикуемой центром Independent Sector), то стоимость его составит около 616 млн. долл., или более 500 долл. на одного волонтера. Между тем, общие расходы Hands-On-Network составили в 2008 году порядка 170 млн. при весьма пестром (меняющемся от года к году) наборе источников покрытия: филантропия – 46 % (из них корпорации – 19 %, фонды – 16 %, частные лица – 11 %), собственные доходы – 30 % и государство – 24 %.
Как и многие филантропические инициативы и проекты в американской истории, выросшие снизу и поддержанные сверху, этот проект также обладал мощной силой преемственности. Однажды появившись, а затем и закрепившись, он со сменой партии у власти не исчезал. Демонстрируя, как и весь независимый сектор, эластичность, он лишь эволюционировал в сторону лучшей управляемости и большей эффективности – сообразно переменам в социальной "окружающей среде".
Демократический вариант публично-частного партнерства
Подобная преемственность, хотя и в противоречивых формах, проявилась и в годы правления президента Билла Клинтона (William Jefferson Clinton, род. в 1946 году).
Столкнувшись с консервативным большинством в Конгрессе, провозгласившем "республиканскую революцию", Клинтон, с одной стороны, вынужден был объявить войну злоупотреблениям в программах социального обеспечения. Под политически и расово корректным, но и решительным лозунгом "покончим с вэлфером, каким мы его знаем", президент и Конгресс провели специальную программу для его трудоспособных клиентов под названием "с вэлфера – на работу".
Однако к недовольству, а то и отчаянию, либералов и демократического меньшинства Конгресса, эта в общем-то актуальная акция сопровождалась также неуклонным сворачиванием других федеральных социальных программ, введенных еще при Рузвельте. Как и ранее при Рейгане и Буше-старшем, продолжалась, хотя и значительно медленнее из-за сопротивления демократов в Конгрессе, их "приватизация". Последняя означала массированную передачу управления социальными программами на уровень штатов и муниципалитетов, а от них (как и напрямую от федеральных властей) бесприбыльным и религиозным организациям, а также частному сектору.
С другой стороны, администрация Клинтона охотно продолжила прежние или проложила путь новым инициативам прямого участия гражданского общества в решении социальных проблем. Каждый президент, вступив в должность, по традиции продвигает законодательный акт поддержки подобных инициатив. В них он дополняет или преобразует акции своих предшественников, неважно были ли они его однопартийцами или нет.
Как и ранее для Буша, оживление волонтерской деятельности в стране, хотя и другим способом, стало и для Клинтона гвоздем его избирательной кампании. Придя к власти, он проводит реформирование системы управления добровольческими организациями. В сентябре 1993 года Клинтон подписывает уже упоминавшийся в разделе II закон о Корпорации национальной и общинной службы (Corporation for National and Community Service – CNCS), меры которого дополняют и развивают подобный акт 1990 года, принятый Бушем-старшим.
Целью клинтоновского закона было продолжить возрождение в стране этики гражданской ответственности и общинного духа, поощрить ее граждан, независимо от возраста, дохода и трудоспособности, к полному или частичному участию в национальном служении. Закон предписал, во-первых, дальнейшую централизацию и, вместе с тем, реформирование всех федеральных, штатских, местных программ и учреждений, занятых организацией и поощрением массового волонтерства, а, во-вторых, материальное стимулирование добровольчества, что было новинкой в этой сфере.
Массовое добровольческое движение, которое изначально развивалось в Америке снизу, приобретает в 20 веке – сначала при Гувере, затем при Рузвельте и всех послевоенных президентах – своего партнера и опекуна в лице федерального государства. При Клинтоне (хотя началось это еще при Буше-старшем) государство, опираясь на независимый сектор, становится в невиданной ранее мере стратегом, организатором и донором волонтерства.
Этот "великий перелом", конечно же, вызвал протесты консерваторов, как среди ведущих политиков, так и среди волонтерских лидеров, полагавших, что подобная централизация лишает добровольческую деятельность ее исконных свойств – неподдельной искренности, спонтанности и альтруизма. Эта реакция на перемены в организации волонтерства была повторением той же консервативной волны протестов, которая возникла в 60-70-е годы, когда рождался, поддерживаемый льготами и субсидиями федеральных властей, сектор бесприбыльных организаций.
Здесь уместно напомнить, что эволюция всей сферы частной филантропии в сторону сотрудничества с государством и создания тройственного союза филантропии, частного сектора и правительства началась еще раньше, в 30-е годы. Подобная эволюция, хотя и с отсрочкой, стала неизбежной и для волонтерства. Вопреки опасениям и нередко сопровождающим такой союз злоупотреблениям, она оказалась столь необходимой и эффективной, что инфраструктура организаций этой сферы, созданная при Клинтоне, выжила при Буше-младшем и переживает свежий старт при Б. Обаме.
Помимо централизации, другой опорой, на которой была основана новая инфраструктура волонтерства, и которая вызвала наибольшие протесты, была идея материально стимулировать новое усиление добровольческой активности среди американцев всех возрастов. Прагматическая основа этой новации состояла в следующем. Юным, особенно тем, кто желает учиться, обычно не хватает и времени, и денег. Так вот, чтобы стимулировать охоту поделиться первым, надо заинтересовать их вторым. А те из молодых, что имели интерес к карьере в публичном секторе, готовы были пройти систематическую школу волонтерства, если им покроют хотя бы житейские расходы. Пожилые, особенно те, у которых низкий доход, при избытке времени и опыта хотели бы ими поделиться, но хотя бы, как это принято в практической Америке, при символическом вознаграждении.
Буш-младший и религиозная благотворительность
Восьмилетнее правление Джорджа Буша-младшего (George Walker Bush, род. в 1946 году) привело к новому витку "консервативной революции".
Объявленное им крупнейшее в истории страны сокращение налогов на доход и наследства имело благовидной целью поддержать экономический рост, но основной выигрыш при этом достался наиболее богатым слоям общества, усилив экономическое неравенство и социальную напряженность. Снижение налогов сопровождалось неудавшейся попыткой приватизировать программу Social Security и сокращением ряда финансируемых федеральным правительством социальных программ.
Передавая многие из них в ведение штатов, Буш инициировал широкое участие в них религиозных организаций – исходя не только из религиозных, но также из идеологических убеждений. Пытаясь обосновать ужесточение политики в социальной сфере, Буш выдвинул доктрину "сочувственного консерватизма" (Сompassionate Сonservatism). Термин этот лет 20 тому назад впервые ввел в оборот президентский историк Даг Вид (Doug Wead), который с приходом Буша-младшего к власти стал его советником по социальным вопросам. Будучи, как он писал о себе, "консерватором с кровоточащим сердцем", Д. Вид так разъяснял эту расплывчатую идею. Хотя он искренне верит, что свободный рынок лучше и для бедных, политика республиканцев-консерваторов должна быть мотивирована сочувствием к ним, а не просто сохранением социального статус-кво. Опираясь на эту доктрину, Буш пытался, с одной стороны, возродить дискредитированные еще во времена прогрессивизма и Нового курса первой половины 20 века, но периодически оживающие со сменой власти идеи "малого правительства" и "американского индивидуализма", а с другой, продолжить успешную в этой стране идею частно-публичного партнерства.
По мнению одних защитников концепции "сочувственного консерватизма", социальные проблемы в США, такие, например, как здравоохранение и бедность, могут быть лучше разрешены сотрудничеством с частными компаниями, благотворительными и религиозными организациями, чем непосредственно правительственными департаментами. По убеждению других, она возрождает истинно американский взгляд на бедных. Не следует, мол, обвинять "систему" в своих собственных ошибках. Конечно, они нуждаются в моральной и иной поддержке от "Большого общества", но они должны также услышать от него призыв к персональной ответственности и опоре на свои силы. Сам же Буш так сформулировал свою доктрину: нужно сочувственно помогать согражданам в нужде и консервативно требовать от них ответственности и результатов.
Чрезмерная расплывчатость и известный анахронизм понятий и практики "сочувственного консерватизма" вызвали критику как слева, так и справа. Либералы называли его "подслащенным" старым безжалостным консерватизмом, завуалированной попыткой ликвидировать сложившуюся в течение полувека социальную "сеть безопасности" для нуждающихся американцев. Правые же консерваторы писали, что на самом деле, Буш прикрыл этим термином свое "большое правительство", финансирующее в растущих масштабах, пусть через религиозные организации, ту же социальную "сеть безопасности".
***
Если отвлечься от пристрастной политической полемики, то спорная доктрина "сочувственного консерватизма" интересна (в рамках нашей темы) попыткой оживить за счет государства традиционную, опирающуюся на религиозные учреждения, благотворительность.
Как свидетельствует ее история в Америке, эти учреждения, используя щедрые частные пожертвования, издавна сражаются с безграмотностью, алкоголизмом, наркоманией и иными "грехами" американцев (и не только своих прихожан). Они поддерживают бедных, больных и инвалидов, обучают и одевают иммигрантов, проводят различные просветительские и культурные программы – перечень этот можно легко продолжить.
Известно, что эффективности социальных служб, принадлежащих религиозным конгрегациям, нередко могут позавидовать их штатские и федеральные аналоги. Когда же они используют для социальной деятельности деньги федерального правительства, заключая с ним контракты или используя его гранты и ваучеры, то организацию этой деятельности они, как правило, поручают создаваемым вокруг них бесприбыльным организациям.
Прямое участие их штатного персонала (настоятелей, пасторов, раввинов, имамов и т. п.) в этих случаях обставлено жесткими ограничениями, чтобы исключить нарушение Первой поправки к Конституции о разделении религии и государства. К нарушениям чаще всего относят прозелитизм, то есть проповеди и другие способы вовлечения в ту или иную веру. Противоречит Первой поправке и религиозная дискриминация при найме работников. Имеются в виду те случаи, когда, скажем, благотворительная организация католической церкви отказывает претенденту иудейской или мусульманской веры, или, наоборот, социальная служба при синагоге не принимает на работу католика или мусульманина.
В прошлом религиозные учреждения нередко избегали получать от федеральных властей средства на социальные и филантропические программы. С одной стороны, это позволяло им сохранить преданность своей вере – не поступиться, так сказать, своей "духовной миссией". С другой – избавиться от упомянутых выше жестких ограничений и не допустить вторжения в "святая святых" их деятельности правительственных контролеров. Ведь последние обязаны расследовать, не используются ли федеральные деньги для продвижения одного верования в ущерб другому и не разрушают ли они при этом конституционную "стену разделения" религии и государства.