"... идеалистическое видение Договора к Энергетической хартии сменилось реалистическим восприятием хартии, Договора к Энергетической хартии и надстроенного над ними Энергетического диалога в качестве средства обеспечения энергетической безопасности. Одновременно сохранялась идеалистическая вера в то, что либерализация на основе разработанных в Европейском союзе принципов по определению хороша для всех государств, включая Россию".
Концепция европеизации
И тут мы вплотную приближаемся ко второй причине возникшего в отношениях между Россией и ЕС застоя – запрограммированному характеру политики Европейского союза в отношении соседей, основанной на концепции европеизации, понятой как ускоренная социально-политическая конвергенция и сближение ценностей на основе европейской модели. При этом существенной разницы между странами – кандидатами на вступление в ЕС и государствами, такой перспективы не имеющими, Брюссель не видит.
Практическим выражением данной линии стали как интеграционное по своему характеру соглашение ЕС – Россия 1994 года, так и все дальнейшие двусторонние инициативы. В силу объективных причин именно повестка дня ЕС была в наибольшей степени отражена в содержании документов, принимаемых на саммитах и встречах более низкого уровня.
Одновременно с постепенным раскачиванием конфликтного маятника в области энергетических отношений ЕС и Россия остро столкнулись по вопросу уже упоминавшегося калининградского транзита. Суть проблемы в самых общих чертах заключалась в следующем. После провозглашения независимости Литовской Республики и установления между ней и Россией дипломатических отношений стороны смогли вполне цивилизованно решить вопрос о передвижении российских граждан, проживающих в Калининградской области, в Россию и обратно.
Согласно российско-литовским договоренностям, это передвижение осуществлялось на безвизовой основе. Вместе с тем в рамках подготовки Литвы к вступлению в ЕС ее власти должны были выполнить определенный набор требований, связанных с так называемым шенгенским пакетом, в том числе аннулировать существовавшие до этого с иностранными государствами двусторонние особые режимы передвижения граждан и грузов. При обсуждении транзитной тематики нужно не забывать по меньшей мере две вещи.
Во-первых, несмотря на существование пресловутых шенгенских правил, никто не требовал от Литвы немедленного введения для россиян транзитных виз. С учетом того, что полноценное вступление Литовской Республики в Шенгенское соглашение состоялось только в 2008 году, эта страна могла еще по меньшей мере несколько лет сохранять особый режим с Россией. На право самих граждан Литвы путешествовать в другие страны Евросоюза без визы калининградский транзит также влияния не оказывал.
Во-вторых, в период вступления в Европейские сообщества Испании и Португалии (1986) этими странами были обеспечены особые режимы передвижения для граждан целого ряда стран Латинской Америки. Спору нет, количество и, возможно, качество экономических и культурных отношений между Испанией и, например, Сальвадором гораздо шире, чем между Россией и Литвой. Среди всех стран Прибалтики там проживает наименьшее число этнических русских. Но и речи о безвизовом режиме въезда в ЕС для россиян никогда не шло. Вопрос в 2002 году стоял только и исключительно о транзите для граждан РФ, проживающих в Калининградской области.
Несмотря на то что, как справедливо замечала российская сторона, у Литвы и ЕС были в 2002 году все возможности сделать решительный шаг навстречу России и существенно укрепить тем самым взаимное доверие, этого сделано не было. Вместо реализации дружественной по отношению к нашей стране политики ЕС и страны-члены предприняли попытку, успешную в краткосрочной перспективе, но ошибочную в перспективе стратегической, сломать и унизить Москву по такому важнейшему для ее суверенной гордости вопросу, как свобода передвижения российских граждан. И представить всех этих граждан, как массово писала тогда польская и прочая пресса, проститутками, наркоманами и контрабандистами.
Оскорбить удалось, сломать – нет. Своим поведением в 2002 году Евросоюз и Европейская комиссия, метавшаяся между желанием показать собственную значимость и услужить даже столь маловажной стране-кандидату, четко указали России на свое отношение к ней и присутствовавшему в тот исторический период стремлению ее руководства к позитивному диалогу на основе "европейского выбора". В результате негибкость ЕС привела к накоплению у российского руководства усталости по отношению к европейским партнерам. Все чаще она выливалась в откровенное раздражение:
"Такая позиция ЕС по отношению к России, по нашему мнению, является неоправданной и нечестной. Ничего общего со вступлением в ВТО эти проблемы не имеют и к вступлению в ВТО не относятся. Мы рассматриваем это просто как попытку выкручивания рук. Должен сказать, что руки у России становятся все крепче и крепче. Выкрутить их вряд ли представляется возможным даже такому сильному партнеру, как Евросоюз".
Определенную роль в "решении" калининградской проблемы сыграло и то, что функции страны – председателя ЕС в первой половине 2002 года исполняла Дания – традиционно близкая странам Прибалтики малая страна ЕС. Не случайно, что сменившие у председательского руля датчан греки постарались сделать все возможное, чтобы приглушить возникшие неурядицы. Реальным отражением такой политики стали торжественный, но не очень содержательный саммит Россия – Евросоюз в Санкт-Петербурге и полное отсутствие российской тематики в отчете, подготовленном Афинами по итогам шести месяцев председательства в ЕС. Запланированная ревизия Общей стратегии Евросоюза в отношении России также была незаметно отложена "на потом".
Подводя итог содержанию отношений России и Европы в период 1999–2003 годов, можно отметить несколько моментов. Спустя почти десять лет после подписания Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, главного правового документа, связывающего Россию и Европейский союз, взаимоотношения между ними представляли собой поистине парадоксальную картину. С одной стороны, Москва все настойчивее повторяла тезис о европейской идентичности России, а Брюссель не уставал подчеркивать необходимость более интенсивного сближения с самым большим своим соседом на востоке. С другой стороны, стало окончательно ясно, что, несмотря на множество деклараций, заметных сдвигов в содержательной части российско-европейских отношений не наблюдалось.
Сохранилась и даже усилилась асимметрия в торговом обороте, при которой экспорт в страны ЕС, составляющий порядка 36 % всего объема российского экспорта, не превышает 3,5 % импорта, поступающего в страны Общего рынка. Отчет Министерства экономического развития и торговли РФ весной 2003 года показывал, что нет и положительных изменений в товарной номенклатуре: в экспорте из России более 60 % приходилось на сырье и полуфабрикаты (из них 52 % – на энергоносители), а в импорте из ЕС более 42 % составляли машины, оборудование и транспортные средства.
Заметно затормозились переговоры о присоединении России ко Всемирной торговой организации. После прозвучавших весной 2003 года заявлений о том, что вступление в ВТО может быть отложено до 2006–2007 годов и уж точно не состоится в ближайшие год-полтора, российские и европейские переговорщики значительно снизили темп поиска компромиссных решений. Наиболее спорными по-прежнему оставались вопросы, связанные с разницей внутренних и экспортных цен на российские энергоносители, допуском европейских компаний в российскую сферу услуг и на рынок отдельных промышленных товаров. В период стагнации вступил энергетический диалог.
Определенный застой был заметен и в политических отношениях на высшем уровне. Ставшее характерным отсутствие прогресса в конкретных делах порождало усталость сторон от бесконечных политических деклараций. Показательными в этом отношении стали весьма сдержанное отношение ЕС к практике диалогов высокого уровня и скромный формат заседания Совета сотрудничества в апреле 2003 года. На этой встрече только Россия была представлена министром иностранных дел, а страны ЕС обошлись вторыми и третьими лицами, что было уже проявлением откровенного пренебрежения.
Настойчивые предложения Москвы рассмотреть вопрос о введении безвизового режима передвижения между Россией и ЕС воспринимались и подавались как не слишком содержательная политическая риторика уже не только брюссельскими чиновниками, но и представителями отдельных, даже весьма дружественно настроенных государств Евросоюза.
Внутренний раскол в Европейском союзе по вопросу об Ираке, ставший очевидным ко второй половине 2002 года, также косвенно сказался и на сотрудничестве России и ЕС. Во-первых, военный успех американо-британской кампании против Багдада весной 2003 года окончательно убедил Москву в том, что только США являются серьезным игроком на международной арене. Во-вторых, была поставлена под сомнение реальная кредитоспособность института Общей внешней политики и политики безопасности ЕС, олицетворяемого фигурой Хавьера Соланы. Россия и раньше скептически относилась к общеевропейским инициативам в сфере безопасности, самостоятельная же политика Германии и Франции не только подорвала внутреннее единство ЕС, но и дезориентировала Москву.
Совершенно не были ясны и реальные последствия расширения ЕС для его отношений с Россией. С одной стороны, как неоднократно подчеркивалось в официальных документах и заявлениях, сближение тарифов на импорт в странах-кандидатах с общеевропейскими значительно снижало их давление на российский экспорт. С другой стороны, новые члены должны были присоединиться к действующим в ЕС антидемпинговым мерам по отношению к российским товарам, что сводило к нулю благоприятные последствия выравнивания тарифов. Несмотря на солидную информационную раскрутку, в 2003 году основательно забуксовал процесс подготовки концепции Общего экономического пространства России и Европейского союза.
В эти годы оба партнера, как Россия, так и Европа, только встали на путь качественных изменений своей внутренней структуры. Для России это означало усиление государственного суверенитета и контроля над основными направлениями экономической и общественной жизни и использования экономических агентов для осуществления политических целей и задач. Для Европы – начало отката европейского интеграционного процесса и возвращение стран к роли не только безусловных вершителей его судеб, но и сугубо национально ориентированных игроков. Для которых успех на внутренних выборах значит неизмеримо больше реализации общеевропейских целей, а институты ЕС в Брюсселе рассматриваются в качестве не более чем дубинки в реализации сугубо национальных целей и задач, которую можно использовать в одних случаях и полностью игнорировать в других.
Совпадение тенденций к росту влияния государства играло в отношениях Россия – ЕС двоякую роль. С одной стороны, после 2003 года стали возможными прорывы в экономических отношениях с такими крупными партнерами, как Германия, Франция или Италия. Если раньше интересы их национальных политических и экономических элит несколько сдерживались некой общеевропейской рациональностью, то теперь ограничения постепенно снимались.
Летом 2003 года многие были склонны с юмором воспринимать широковещательные заявления главы итальянского правительства Сильвио Берлускони о том, что он намерен сделать "качественный скачок" в отношениях с Россией. С учетом того, что наиболее важными вопросами тогда стали завершение работы над европейской конституцией и заделывание возникшей в связи с Ираком бреши в отношениях ЕС с США, можно было предположить, что Рим не будет уделять российскому направлению большого внимания.
Вместе с тем уже поздней осенью 2003 года этот скачок стал политической реальностью. В ходе совместной пресс-конференции на ноябрьском саммите Россия – Евросоюз в Риме итальянский премьер полностью проигнорировал якобы согласованную заранее позицию стран – членов ЕС, которая была подготовлена Брюсселем в стиле политически корректного осуждения ареста Михаила Ходорковского и действий российских войск в Чечне. Вместо этого Сильвио Берлускони заявил о своем желании выступить в качестве "европейского адвоката" для Президента России.
С другой стороны, нарастание фактора национально-государственных интересов в Евросоюзе автоматически вело к усилению конфронтационных и наступательных элементов в его политике по отношению к ближним и дальним соседям. Последствия таких изменений вскоре ощутили на себе переговорщики России и ЕС по вопросу о ВТО, вынужденные учитывать все большее количество сугубо национальных требований со стороны отдельных стран-членов. Находясь в стадии глубокой внутренней структурной трансформации, Россия и Европа все глубже втягивались в "игру с нулевой суммой".
Глава четвертая
2003–2008: ВРЕМЯ РАЗБРАСЫВАТЬ КАМНИ
Новые тенденции
Главным фактором, определявшим состояние отношений между Россией и Европейским союзом в период 2003–2008 годов, стало нарастание борьбы каждого из партнеров за то, чтобы соответствовать международной среде, которая требовала все более жесткого отстаивания своих интересов. Соответственно и тон, в котором осуществлялся диалог России и ЕС, становился от саммита к саммиту все более жестким. По мере того как один из партнеров все больше стремился свести повестку дня двусторонних переговоров к вопросам исключительно своей личной выгоды, второй все резче отвечал на такие попытки.
Одновременно происходило усиление давления на Россию и Евросоюз со стороны как традиционных центров силы – США, так и новых, растущих полюсов – Китая и Индии. Результатом этого давления стал дипломатический кризис лета – осени 2008 года, последовавший за пресечением Москвой агрессии властей Грузии против Южной Осетии.
Если говорить об исключительно двусторонней составляющей взаимоотношений России и Европы, было бы глубоко ошибочным утверждать, что истоки кризиса в отношениях ЕС – Россия, о котором было громогласно заявлено в начале 2004 года, лежат исключительно в сфере изменений в российском внутриполитическом устройстве и связанной с этим трансформации модели поведения на международной арене.
Спору нет, некоторые важнейшие новации в отношениях государства и бизнеса в России, а также все более жесткая позиция Москвы по ряду спорных международных вопросов стали для ЕС неприятным сюрпризом. Вместе с тем сам Европейский союз не смог в первой половине 2004 года представить сколько-нибудь единой и целостной позиции на переговорах с Россией. За исключением, пожалуй, диалога по вопросу об Общем экономическом пространстве, где возможности надгосударственных институтов ЕС, и в первую очередь Европейской комиссии, наиболее велики, страны – члены ЕС оказались не готовы выступить солидарно.
Можно прийти к выводу, что важнейшей причиной общего негативного баланса отношений на начало 2004 года и признанной неспособности Евросоюза к проведению более-менее единой и гармоничной политики на российском направлении стали достижение интеграционным процессом внутри ЕС своих пределов, последовавшее за этим затухание "европеизации Европы" и комплексное возвращение к принципам межгосударственного сотрудничества. Наиболее явственно эти тенденции проявились в вопросах внешних связей.
Выход из кризиса двусторонних отношений России и Европейского союза, найденный в первой половине 2004 года на пути фактического отказа от нормативной составляющей стратегии и практики отношений, отразил в себе качественные изменения, произошедшие в ЕС по мере вхождения в длительную полосу внутренней трансформации самого масштабного характера. Не случайно в этой связи, что политику условного прагматизма в отношениях с Россией так приветствовала подавляющая часть политического и экспертного сообщества стран ЕС. Россия как наиболее важный партнер ЕС на европейском пространстве является неотъемлемой частью глубинных политических процессов в Европе и должна позиционировать себя именно в этом качестве. Было бы поэтому ошибочно пытаться абстрагировать отношения России и Европейского союза от общих тенденций в развитии процесса европейской интеграции.
В ряду постепенно накапливавшихся между Россией и ЕС противоречий особняком стоит ситуация, возникшая в связи с подготовкой и проведением США и их союзниками военной операции по свержению режима Саддама Хусейна в Ираке. Глубокий внутренний раскол, возникший по данной проблеме в ЕС, привел к активному выходу России в европейское пространство безопасности и созданию дипломатической коалиции Берлина, Москвы и Парижа, каждый из участников которой, впрочем, преследовал исключительно собственные задачи. Вместе с тем события 2002–2003 годов представляют особый интерес, поскольку в них наиболее полно проявился реальный потенциал равноправного российского участия в европейской дипломатической игре. Связано это было в первую очередь с сокращением роли наднациональных институтов и механизмов ЕС и возвращением суверенных государств как единственных игроков.
Впрочем, единство России и двух лидирующих стран ЕС по вопросу Ирака не оказало существенного воздействия на стремительное осложнение общих отношений с Евросоюзом. В начале 2004 года Россия заняла жесткую позицию по вопросу распространения Соглашения с ЕС от 1994 года на вступающие в ЕС десять стран Центральной и Восточной Европы, Балтии и Средиземноморья. Однако решающее значение в произошедшем вскоре повороте сыграла демонстрация российским руководством твердого намерения сохранить стратегический контроль государства над такой важнейшей сферой национальной экономики, как энергетика.
25 октября 2003 года был арестован Михаил Ходорковский – единственный крупный российский предприниматель, публично и открыто посягнувший на права и возможности государства и, более того, предпринявший ряд шагов в сторону изменения формы государственного управления в целом. Этим шагом Москва давала ЕС и другим партнерам четко понять, что не только полностью осознает масштабы природных богатств России, но и намерена удерживать суверенный контроль над этими резервами. В ноябре 2003 года картину стремительного изменения смысла и формы отношений еще более расцветил саммит Россия – Евросоюз в Риме, по завершении которого премьер-министр Италии Сильвио Берлускони выступил в роли "европейского адвоката" для Президента России, совершенно забыв про, похоже, существовавшее коллективное решение Евросоюза поставить перед Москвой неприятные вопросы.