В современной политике степень разделения власти между двумя образованиями в составе законодательной ассамблеи обычно обратно пропорциональна реальной власти этой ассамблеи как целого. Верховный Совет в СССР имеет мало власти, но он действительно двухпалатен; власть британского парламента больше, но он, по существу, однопалатен. Америка же уникальна в том, что сохраняет работоспособную двухпалатную систему, прямо унаследованную от XVI в. Лишь в тюдоровскую эпоху произошло формальное и практическое, на институциальнои основе, разделение двух палат парламента. "Столетие началось с парламентом как унитарным учреждением, подлинно двухпалатным ему еще предстояло стать". К концу же столетия рост "влияния, статуса и престижа Палаты общин превратил парламент в политическую силу, с которой Корона и правительство должны были считаться". Шестнадцатый век был пиком в развитии принципа двухпалатности в парламентской истории Англии. Нередко случалось, что одна из палат отвергала закон, принятый другой палатой, и для разрешения конфликта палаты прибегали к согласительным комиссиям. Первоначально выработанная для конкретной ситуации, эта процедура в 1571 г. была преобразована в "нормальную практику". В елизаветинских парламентах такие комиссии созывались при обсуждении большинства законопроектов по требованию то одной, то другой палаты, делегации в согласительную комиссию иногда получали инструкции не уступать по каким-то конкретным пунктам, и, когда между вариантами, одобренными палатами, были существенные расхождения, согласительная комиссия могла существенным образом переработать весь законопроект, подчас побуждаемая к этому королевой, с учетом ее мнения и рекомендаций ее советников. Хотя все это и звучит весьма современно, это на самом деле очень по-тюдоровски, и именно эта согласительная процедура была перенесена в колониальные легислатуры и распространена затем на общенациональный уровень. Что же касается Великобритании, то там эта практика сошла на нет с установлением ответственности кабинета перед Палатой общин. Последнее реальное использование "свободных конференций", где были разрешены обсуждения и, следовательно, делалась политика, имело место около 1740 г..
Участие в законодательном процессе двух ассамблей и главы исполнительной власти имело своим следствием сохранение в Америке и многих других легислативных методов, обычных для тюдоровского правительства. Собрание, осуществляющее законодательную деятельность, должно делегировать какую-то часть своей работы подчиненным учреждениям или комитетам. Комитеты появились в тюдоровском парламенте в 60-е и 70-е гг. XVI в. Практика отправки законопроектов в комитеты скоро приняла почти универсальный характер, и, по мере того как комитеты все больше и больше принимали на себя функции Палаты, они становились все большими по числу членов и все более постоянными. Кроме того, в комитетах руководящие места часто занимали люди, имевшие личный интерес в тех областях законодательства, которые им приходилось рассматривать. Законопроекты, связанные с местными и региональными проблемами, отправлялись в комитеты, составленные из депутатов из этих регионов и населенных пунктов. К концу века крупные комитеты преобразовались в постоянные комитеты, которые рассматривали все вопросы в границах некоторой, достаточно широкой, области. Активная роль Палаты общин в законотворческом процессе вынуждала ее прибегать к этой комитетской форме работы. Эта процедура была, в свою очередь, перенесена в колонии в начале XVII в. - конкретно в палату представителей штата Виргиния, - где она также отвечала реальной потребности, и через 150 лет была воспроизведена в первых сессиях национального Конгресса. В то же самое время в Англии усиление власти кабинета подорвало систему комитетов, ранее существовавшую в парламенте; постоянные комитеты Палаты представителей превратились в пустую формальность, они стали неотличимы от комитетов парламента в целом, задолго до того, как были официально упразднены в 1832 г.
Разделение легислативной функции налагало сходные обязанности на спикера как в тюдоровской Палате представителей, так и в последующих американских законодательных собраниях. Тюдоровский спикер был политическим лидером, от которого требовалась лояльность как в отношении Короны, так и в отношении Палаты. Его успех в значительной мере зависел от того, насколько ему удавалось уравновешивать и согласовывать эти, нередко противоречащие друг другу требования. Он был "управляющим королевских дел" в Палате, но он же был и представителем Палаты перед Короной, защитником ее прав и привилегий. Он мог оказывать большое влияние в Палате за счет своего права - права, которое, правда, ограничивалось вето со стороны Палаты, - регулировать порядок постановки законопроектов на обсуждение и своего влияния на решение вопросов регламента. Однако борьба между Короной и парламентом в XVII в. лишила спикера возможности сохранять лояльность обеим сторонам. На первое место вышел его долг в отношении Палаты, и со временем беспристрастие, которое Онслоу проявлял в XVIII в. (1727–1761), стало нормой для спикеров XIX–XX вв. Таким образом, в Англии должность, некогда нагруженная политическим содержанием, как действенным, так и почетным, радикально изменилась и превратилась з должность деполитизированного, беспристрастного председательствующего. В Америке же, напротив, политический характер должности тюдоровского спикера сохранялся в колониальных собраниях и был в конечном счете перенесен в общенациональную Палату представителей. Разделение законодательной функции между двумя собраниями и главой исполнительной власти придает процессу законотворчества в Америке отчетливо тюдоровский характер. В елизаветинской Англии, отмечает Роуз, "отношения между Короной и парламентом больше напоминали отношения между президентом и Конгрессом, чем те отношения, которые имеют место в сегодняшней Англии". Монархам династии Тюдоров приходилось прибегать к интригам, лести, обману и убеждению, чтобы добиться от Палаты принятия нужных им законов. Иногда им приходилось иметь дело с непокорными парламентами, принимавшими решения, которых монарх не желал, или дебатировавшими вопросы, которые монарх хотел бы замолчать. Обычно, конечно, "законодательная программа" монарха, состоящая прежде всего в требованиях 6 финансировании, одобрялась. В других, однако, случаях Палата вставала на дыбы, и монарху приходилось отказываться от своих запросов или вносить в них коррективы. Бергли, отвечавший за отношения между парламентом и Елизаветой, "тщательно следил за ходом работы парламента и в ходе сессии получал от клерков отчеты с информацией об этапах прохождения всех законопроектов в обеих палатах". Елизавета регулярно предпринимала усилия по завоеванию поддержки своим предложениям со стороны Палаты общин - путем отправки в Палату своих посланий и распространения там "слухов", путем давления на спикера и инструктирования его относительно того, как вести дела в парламенте, путем "приглашения к себе депутаций от палат, приема их в Уайтхолле и персональной обработки", путем, наконец, "торжественных визитов в парламент в карете или открытом экипаже и обращения к депутатам", личного и ли через лорда-хранителя.
Хотя суверен имел "достаточно средств для того, чтобы заблокировать неприемлемые законопроекты во время их прохождения через две палаты", почти в каждую сессию парламент принимал какие-то законы, которых Корона не желала, и приходилось прибегать к королевскому вето. Хотя вето чаще применялось против частных, а не общественно значимых законопроектов, случалось, что и важные публичные проекты отвергались Короной. За время своего правления Елизавета I, по-видимому, одобрила 429 законопроектов и наложила вето на 71. Вето, однако, не было тем оружием, которое королевская власть могла использовать, не взвесив все за и против: "политика как искусство возможного не была вполне чужда и тюдоровской монархии. Слишком поспешное или плохо продуманное применение вето могло иметь неприятные последствия". Тактика Генриха VIII или Елизаветы I в отношении своих парламентов мало, таким образом, отличалась от тактики Кеннеди или Джонсона в отношении Конгресса. Сходное распределение власти порождало сходные образцы взаимодействия исполнительной и законодательной властей.
У Тюдоров было, пожалуй, некоторое преимущество по сравнению с американскими президентами в том, что некоторые, хотя и не все, члены их тайного совета сидели в парламенте. Эти советники были главными управляющими королевских дел в парламенте и при этом выполняли Функции лидеров большинства в Конгрессе. Иногда, подобно лидерам большинства, им приходилось ставить лояльность Палате выше лояльности Короне. Практика членства тайных советников в парламенте никогда, однако, не признавалась вполне желательной, и в XVII в. прилагались непрерывные усилия по их удалению из парламента. Кульминацией этих Усилий был Закон о престолонаследии 1701 г., соответствующие положения которого были впоследствии вписаны в американскую конституцию, хотя они почти сразу же стали неэффективными в Англии. Таким образом, американская практика была развитием одного из аспектов ранней английской политической мысли и практики, тогда как в позднейшей британской практике получил развитие другой аспект. Отношения между главой исполнительной власти и законодателями придавали, однако, американскому кабинету и чиновникам сходство с британскими кабинетами и советами XVI–XVIII вв. Это сходство и те радикальные изменения, которым подверглась роль британского кабинета, нашли отражение в том факте, что в США исполнительное руководство доныне именуется "администрацией", как это было в Англии XVIII в., тогда как в самой Британии оно теперь носит название "правительства".
Дифференциация специализированных административных структур также происходила в Европе много быстрее, чем в Америке. Это различие очень заметно применительно к военным институтам. Современные вооруженные силы включают в себя постоянную армию, набираемую на добровольной основе или путем призыва и имеющую профессиональный офицерский корпус. В Европе профессиональный офицерский корпус сложился в первой половине XIX в. К 1870 г. большинство континентальных государств сформировало у себя основные институты профессионального офицерства. Англия, однако, отставала от континента в деле формирования военного профессионализма, а США отставали от Англии. Не раньше начала нового столетия возникли в США многие из институтов профессионального офицерства, которые в европейских государствах сложились несколькими десятилетиями раньше. Разделение власти между правительственными институтами и, как следствие, смешение политики с военными вопросами сильно мешало формированию современной системы объективного гражданского контроля. В большинстве областей гражданской жизни американцы были готовы воспринимать функциональную дифференциацию и специализацию компетенций как неотъемлемые и даже желательные аспекты модернизации. При этом даже после Второй миро-, вой войны многие американцы все еще оставались сторонниками "смешанности" функций в области гражданско-военных отношениях и полагали, что военное руководство и военные институты должны воспроизводить установки и характеристики гражданского общества.
Американское неприятие регулярной армии также контрастирует со значительно более быстрой модернизацией в Европе. В XVI в. европейские вооруженные силы состояли из рекрутов феодального типа, наемников и местной милиции. В Англии милиция была древним учреждением; Тюдоры формально организовали ее на базе графств под началом лордов-лейтенантов взамен свиты феодальных лордов. Эта мера была шагом в направлении "внутреннего мира и военной беспомощности", и в 1600 г. "ни у одной западной страны не было постоянной армии; единственной регулярной армией в Европе была турецкая". К концу века, однако, все крупные европейские державы располагали постоянными армиями. Существенно повысилась дисциплина, введена униформа, формализованы уставы, стандартизовано вооружение, и установлен эффективный государственный контроль над вооруженными силами. Французская постоянная армия отсчитывает свое существование от Ришелье; прусская от деятельности Великого курфюрста в 1655 г.; английская от Реставрации 1660 г. В Англии милиция графств продолжала существовать и после 1660 г., но неуклонно утрачивала свое значение.
В Америке же, напротив, милиция приобрела характер основной военной силы в то самое время, когда она переживала упадок в Европе. Милиция оказывалась естественной формой вооруженных сил для обществ, нуждавшихся в обороне, а не в нападении и периодически, а не постоянно. Колонисты XVII в. удержали у себя, адаптировали к своим нуждам и усовершенствовали ту систему милиции, которая существовала в тюдоровской Англии. В следующем столетии они отождествили милицию с народовластием, а постоянные армии стали символом монархической тирании. "В военном отношении, - пишет Вэгтс, - американская Война за независимость была отчасти восстанием против британской постоянной армии". Но с точки зрения развития военных институтов это было реакционное восстание. Постоянные армии Георга III были проявлением модернизации, колониальные милиции - воплощением традиционализма. При этом приверженность американцев этому военному традиционализму еще больше укрепилась в результате Войны за независимость. Враждебность к постоянным армиям и опора на милицию как первую линию обороны свободного народа приняли характер популярной догмы и конституционной доктрины, как бы далеко от них ни приходилось отклоняться на практике. К счастью, в XIX в. угроз национальной безопасности было немного, и поэтому американский народ смог прожить это столетие со счастливой верой в неэффективную силу, которая защищала его от несуществующей опасности. Милицейское наследие, однако, сохранилось в качестве устойчивого элемента американской военной системы и в гораздо более беспокойном XX в. Оно зримо проявлялось в политическом влиянии и военной силе национальной гвардии. Даже после Второй мировой войны идее, что профессиональная военная сила превосходит силу, составленную из граждан-солдат, еще предстояло завоевать признание на западном побережье Атлантики.
Тюдоровские институты и участие масс в политической жизни
Среди народов западной цивилизации американцы были первыми, кто Достиг широкого участия населения в политической жизни, но последними в модернизации своих традиционных политических структур. В Америке тюдоровские институты и политическая активность народа соединились в системе, которую настолько же трудно понять, насколько невозможно воспроизвести. В Европе же рационализация власти и дифференциация структуры явным образом предшествовали росту политической активности населения. Как можно объяснить эти различия в путях политической модернизации?
Они в значительной мере непосредственно связаны с обилием в Европе, по контрасту с Америкой, войн и социальных конфликтов. На континенте конец XVI и XVII вв. были временем интенсивных конфликтов. За весь XVII в. можно указать только три года, когда на европейском континенте совсем не воевали. Несколько крупнейших государств в этом веке чаще находились в состоянии войны, чем в состоянии мира. Войны были обычно сложным делом, в которое вовлекались многие государства, связанные между собой династическими и политическими союзами. Интенсивность войн достигла в XVII в. уровня, которого она никогда не достигала прежде и который был превышен лишь в XX в.. Распространенность войн прямо способствовала политической модернизации. Соперничество вынуждало монархов наращивать военную мощь. Для создания военной мощи требовались национальное единство, подавление региональных и религиозных диссидентов, рост армий и бюрократии, значительное увеличение государственных доходов. В истории конфликтов XVII в. "больше всего поражает, - отмечает Кларк, - огромный рост численности армий и масштабов военных столкновений… Если современное государство было необходимо для создания постоянной армии, то и армия создала современное государство, так что влияние этих двух факторов было взаимным… Рост административной машины и искусства управления направлялся и обусловливался стремлением обратить природные и человеческие ресурсы страны в военную мощь. Общее развитие европейских институтов определялось тем, что континент становился все более милитаризованным". Война показала себя мощным стимулом государственного строительства.
В последние годы много писали об "оборонительной модернизации", проводимой правящими группами незападных обществ, таких, как Египет при Мохаммеде Али, Османская империя XVIII–XIX вв. и Япония эпохи Мэйдзи. Во всех этих случаях первые интенсивные усилия по модернизации предпринимались в военной области, и стремление заполучить европейское оружие, тактику и организацию приводило к модернизации других институтов общества. Сказанное в отношении этих обществ справедливо и в отношении Европы XVII в. Потребность в безопасности и стремление к экспансии побуждали монархов развивать свои военные учреждения, а для достижения этой цели необходимы были централизация и рационализация политического устройства.
Великобритания в ситуации войны и нестабильности стояла несколько особняком во многом в силу своего островного положения. Но при всем том одним из важнейших факторов централизации власти в Англии стали усилия Стюартов собрать больше налогов, чтобы построить и привести в боевую готовность больше кораблей в ситуации соперничества с Францией и другими континентальными державами. Если бы не Ла-Манш, централизационные усилия Стюартов, вероятно, оказались бы успешными. Между тем в Америке в XVII в. постоянные угрозы исходили только от индейцев. Характер этих угроз и разбросанность поселений означали, что основные задачи по обороне должны были лечь на самих поселенцев, организованных в милицейские отряды. Не существовало сколько-нибудь серьезных побуждений для формирования вооруженных сил европейского типа и государства европейского типа, которое бы поддерживало и контролировало такие вооруженные силы.
Гражданский мир существенно способствовал также сохранению в Америке тюдоровских политических институтов. Эти институты были отражением сравнительного единства и согласия, отличавших английское общество на протяжении XVI в. Английское общество, потрясенное войной Алой и Белой розы в XV в., приветствовало те возможности гражданского мира, которые предложили ему Тюдоры. Общественные конфликты в XVI в. свелись к минимуму. В гражданских войнах предыдущего века была почти полностью уничтожена аристократия. Англия, возможно, и не была обществом среднего класса, но различия между общественными классами были меньше, чем прежде, и много меньше, чем позже. Годы правления Тюдоров отмечены не столько классовой борьбой, сколько индивидуальной мобильностью. "Англия Тюдоров была "органическим обществом" в степени, неизвестной до тюдоровской эпохи и практически сразу же забытой после нее". Следствием общественного согласия и единства было отсутствие необходимости закреплять суверенитет за каким-либо конкретным институтом; пока общественные конфликты были минимальными, суверенитет мог оставаться рассеянным.