Теория легитимного господства, созданная Вебером, включала в себя и ответ на еще один принципиально важный вопрос, а именно: какой из трех чистых типов обладает наибольшей легитимирующей силой и почему? Сам Вебер, отвечая на первую часть вопроса, подчеркивал, что легальное господство имеет самую слабую легитимизирующую силу по сравнению с традиционным или харизматическим. Он объяснял это тем, что в основе легального типа господства лежит целерациональное действие, т. е. соображения интереса, что в свою очередь означает отсутствие в этом типе господства ценностного фундамента. Формально-рациональная бюрократия должна служить исключительно "интересам дела", ее безличный характер соответствует ее предполагаемым "внеценностным установкам". Вследствие этого легальное господство не имеет достаточно сильной легитимности. По мысли Вебера, оно должно быть подкреплено чем-то другим: традицией или харизмой.
В практически-политическом плане это означало, что формальная парламентская буржуазная демократия не имеет в себе достаточной легитимизирующей силы в глазах народных масс и должна быть дополнена либо наследственной монархией (права которой, разумеется, должны быть ограничены парламентом), либо плебисцитарно избранным политическим лидером (президентом). В первом случае легитимность легального господства усиливается с помощью традиции, во втором - с помощью харизмы.
В теоретическом аспекте это означало, что Вебер отошел от своей первоначальной позиции соотнесения легитимности легального господства только с целерациональными действиями и был вынужден отнести его к ценностно-рациональным. Тем самым он признал необходимость включения в чисто формализованный процесс легитимации власти в условиях демократии ценностного компонента.
Так, он в последние годы своей жизни окончательно склонился в пользу дополнения парламентской демократии плебисцитарной легитимностью вождя. В качестве политического лидера, полагал Вебер, должен выступать политический деятель, избранный не парламентом, а непосредственно всем народом и имеющим право обращаться к народу непосредственно через голову парламента. В результате соединения двух чистых типов легитимного господства должна образоваться новая смешанная форма - "плебисцитарная демократия вождя". Основной смысл этой формы господства - диктат воли харизматического вождя (выражающего популистские или близкие к ним ожидания народа), закрепленный парламентскими решениями. Более того, лидер произвольно берет на себя задачу в своих интересах "упорядочить право или заново его конституировать" и, опираясь на "свой" закон, проводить свою политику. Здесь недвусмысленно прослеживается потребность включения в легитимность легального господства ценностного компонента, который, по мысли Вебера, может вступать в противоречия с формально-правовыми правилами и даже доминировать над ними.
В связи с этим Р. Арон, отмечая противоречия в позиции Вебера, писал, что он ставил превыше всего национальное величие своей страны, а не демократию или личные свободы. Достижение же национального величия он связывал прежде всего с харизматическим господством вождя. Формальная буржуазная демократия, которую Вебер отождествлял с всесилием бюрократии, мешала, по его мысли, утверждению харизматического господства. Но только оно, в глазах Вебера, было "спасательной реакцией на безымянное царство бюрократии". Фактически идеи Вебера о предоставлении чрезвычайных полномочий избранному плебисцитарным путем президенту оставляли без внимания возможность установления его диктатуры посредством укрепления его господства союзом с царством бюрократии, что имело место на практике в ряде тоталитарных режимов. Критики веберовской теории плебисцитарной демократии особо отмечают среди ее слабых моментов то, что она не содержит четких различий харизматического руководства и харизматического доминирования и недооценивает роль институционализированных учреждений в укреплении демократии. Но самым слабым местом в концепции плебисцитарной демократии вождя является сведение к минимуму политической активности граждан, их возможности влиять на избранного лидера, что в большей степени отражало политические традиции прошлых столетий, чем современного. В этом можно видеть убежденность Вебера в неготовности масс принимать коллективные решения на основе рациональных принципов и норм, и его веру в способность только одного харизматического лидера действовать в условиях усиливающейся рационализации общества. Однако Вебер не смог предвидеть возможность развития иной тенденции, связанной с осуществлением тоталитарного прорыва посредством использования легитимизирующей силы харизматического вождя, тотально разрушающей все демократические институты и нормы.
Переход от традиционного к современному обществу поставил перед политической властью дополнительные задачи, касающиеся проблемы легитимности. Политическая власть в современном индустриальном обществе нуждается не столько в харизматических лидерах, сколько в массовой поддержке.
Поддержка политической системы утверждает объективность ее существования, а, следовательно, что особенно важно, веру в легитимность самой системы. Американский политолог Д. Истон связывает легитимность с истинностью и справедливостью самой власти. Легитимность выражает тот факт, что индивид в явной или неявной форме воспринимает политический объект как соответствующий его собственным моральным принципам, а его собственные субъективные ощущения истинного и справедливого совпадают с истинным и справедливым в политической сфере. Тем самым между властью и индивидом устанавливаются определенные социально-психологические отношения, в основе которых лежит определенный ценностный консенсус. Индивид воспринимает политическую власть как "свою", как такую, которая действует или намерена действовать в его интересах. Это снимает в его сознании негативное отношение к власти и формирует в нем установку или убеждение на ее поддержку. Вера в легитимность власти формирует убеждение или представление, что правительство будет действовать в соответствии с выраженной им волей, что он сам способен оказывать влияние на власть посредством легально установленных каналов.
Опираясь на системный анализ власти, Д. Истон создал во многом новую и более функциональную концепцию легитимности власти, что позволило уже измерять ее эмпирическим путем. Согласно его концепции поддержка политической системы может быть различной как по объекту и содержанию, так и по времени действия. В зависимости от времени и содержания поддержки Д. Истон предложил различать два основных типа поддержки: диффузную и специфическую.
1. Диффузная есть общая или фундаментальная, долговременная, преимущественно аффективная поддержка (вера в легитимность, доверие) идей и наиболее важных принципов политического строя, вне зависимости от результатов его деятельности.
2. Специфическая есть ориентированная на результат, инструментальная, кратковременная и, в основном, сознательная поддержка властей и того, как они действуют.
Эти различия основаны на наблюдениях различных моделей поведения граждан: так, они порой могут быть не согласны с деятельностью своего правительства, например, с конкретными направлениями в политике, ее представителями или стилем управления, что в большинстве случаев образует кратковременные, с переменной интенсивностью явления. Однако при этом они продолжают оказывать фундаментальную, долговременную поддержку принципам политического строя (например, институтам и нормам демократии). Таким образом, кризис поддержки правительства или неэффективность определенных направлений его политики не обязательно ведут к кризису всей системы. Но со временем недовольство отдельными элементами политической системы (например, партиями, политиками, их определенными предложениями или действиями в политике) может аккумулироваться, концентрироваться и затем вести к постепенной и часто незаметной эрозии легитимности власти.
В качестве основных источников (объектов) легитимности он определил следующие основания: идеология, структура и личностные качества. В соответствии с источниками легитимности он определил и ее основные типы: идеологический, структурный и персональный.
Первый тип легитимности основывается на ценностях и нормах, которые разделяют политический режим и которыми он руководствуется. Идеологическая легитимность вырастает из убеждения граждан в правильности и истинности данных ценностей и норм, из моральных убеждений в обоснованности режима или происхождения и распределения властных ролей. Соответственно, чем больше граждан разделяют ценности и нормы политического режима, тем большей легитимностью он обладает, и наоборот, чем меньше граждан доверяют режиму и разделяют его ценности и нормы, тем меньшей легитимностью он владеет.
Очевидно, что в обосновании прежде всего идеологической легитимности Истон исходит из традиций консенсусного подхода в исследовании власти и общества. Только на основании такого подхода можно обосновать соглашение как исходную позицию относительно основополагающих ценностей и норм, которыми должен руководствоваться политический режим. В противном случае в обществе с сильной социальной поляризацией, ориентацией на конфронтационность и отсутствием минимального ценностного консенсуса вряд ли можно ожидать достижения сильной идеологической легитимности. В этой ситуации либо сама политическая власть волевым способом может определить для общества, какие ценности и нормы считать базовыми, а какие второстепенными, либо она будет стремиться балансировать между различными структурами ценностей до тех пор, пока в обществе не созреют предпосылки достижения консенсуса.
Второй тип легитимности - структурный - определяет отношения граждан к структуре, нормам политического режима и распределению властных ролей в нем. В основе структурной легитимности находится убежденность граждан в ценности структуры и норм самого политического режима. Структура политического режима играет исключительно важную роль в его функционировании, начиная с приема внешних импульсов в виде требований и поддержки и кончая процессом трансформации их в определенный политический продукт, который создает и реализует ценности, важные как для самой политической системы, так и для всей социальной системы в целом. Структура политической системы имеет ключевое значение в выполнении ею своей главной задачи или функции - принятии и реализации властных решений. Она во многом определяет эффективность деятельности политической власти, а сама эффективность служит одним из важных показателей, на основании которого граждане судят о режиме в целом. Поиск оптимальной структуры политической власти не может быть ограничен каким-то определенным сроком, тем более его нельзя ограничивать политической деятельностью определенных политических лиц. Неслучайно поэтому во многих странах, отличающихся стабильностью и эффективностью политической власти, поиск оптимальной структуры занимал не годы, а целые десятилетия, а в некоторых случаях растягивался на столетия. Достаточно здесь будет напомнить исторические примеры Англии, США, Франции.
Немаловажное значение в придании необходимой легитимности власти имеет и характер распределения властных ролей в государстве, структура отношений, сложившаяся между законодательной и исполнительной властью. Граждане должны быть уверены в том, что существующее распределение властных ролей в политическом режиме является максимально эффективным и значит не создает препятствий на пути реализации принятых политических решений во имя их блага. Противоречивость или конфликтность в осуществлении властных ролей, выражающиеся, например, в стремлении одной ветви власти подчинить себе другую, или наделение исполнительной власти функциями законодательной ит. д., не может способствовать формированию у граждан доверия и поддержки к существующим государственным институтам, а значит и не может служить укреплению общей легитимности режима.
Третий тип легитимности - персональный или личностный - характеризует отношение граждан к лицам, выполняющим властные роли в рамках политического режима.
В основе личностной легитимности лежат убеждения граждан в обоснованности возложенных на лицо выполняемых им властных ролей. Речь идет не столько о юридическо-правовой стороне вопроса, законности выполнения им властных ролей. Хотя и это может иметь место и стать причиной делегитимации власти. Здесь речь идет скорее о соответствии личностных характеристик политического деятеля с требованиями, возлагаемыми на него властной ролью. Личностная легитимность как бы предполагает наличие постоянных оценок деятельности политического лица со стороны граждан. Это может находить свое отражение в опросах общественного мнения, которое будет либо одобрять его поведение в качестве исполняющего определенные властные функции, либо, наоборот, негативно оценивать. Это может быть и публикация рейтинга популярности того или иного политического деятеля и т. д. В любом случае оценка деятельности лица будет происходить на основе базовых ценностей и норм, которые разделяют граждане и которые объединяют их с существующим политическим режимом.
Личностная легитимность персонифицирует власть в рамках сложившихся ценностей и норм, придает ей эмоциональную окраску, усиливает интерес граждан к политике, препятствует обезличиванию политического процесса.
Понятно, что все три типа легитимности взаимосвязаны друг с другом и создают основу легитимации власти в обществе. Сама же легитимация власти в современном обществе означает быть в соответствии с ценностными предпочтениями граждан, которые носят в соответствии с концепцией Истона устойчивый и долговременный характер.
В 80-е гг., развивая системный анализ политический власти и концепцию политической поддержки Д. Истона, немецкая исследовательница Б. Вестле внесла ряд важных дополнений в первоначальную концепцию. Исследовав реальность и динамику процессов легитимации в западных демократиях, она добавила два смешанных типа поддержки и специфицировала их для всех трех объектов поддержки.
Первый смешанный тип она определила как тип диффузно-специфической поддержки. Она объединила в нем обе характеристики фундаментального (диффузного) и кратковременного (специфического) видов поддержки. Этот тип поддержки основан на доминирующей роли идеологической оценки результатов деятельности политической системы и ее властных структур. Таким образом, легитимность власти основана на оценке того, в какой степени конкретный объект соответствует в реальности идее политического строя или индивидуальным ценностям или предпочтениям индивидов. Следовательно, этот вид поддержки не распространяется на легитимность политической системы в целом или на ее фундаментальные идеалы.
Второй смешанный тип определяется ею как тип специфически-диффузной поддержки. Он основан не на идеологической, а на инструментальной, или специфической, оценке социальных эффектов, полученных в результате конкретных решений и/или результатов, полученных в ходе реализации направлений политики, инициированных властью. Но эти оценки связаны не только с деятельностью правителей на кратковременной основе (как это имеет место при типе "чистой" специфической поддержки), но, аккумулируясь, они постепенно отождествляются с самим политическим строем (его структурами, нормами, ценностями), так что это может привести к диффузным, фундаментальным, долговременным оценкам легитимности. Поэтому этот смешанный тип называется специфически-диффузным.
В целом для Д. Истона и его последователей характерно то, что они трактуют легитимность системы как ее соответствие собственным моральным принципам индивида, его собственным представлениям о том, что является справедливым и истинным в политических отношениях. Поэтому легитимность в их понимании есть "степень, в которой члены политической системы воспринимают ее как достойную своей поддержки". Такое понимание легитимности власти подчеркивает активную роль и ответственность самих граждан в процессе легитимации и оставляет за ними окончательное решение в признании власти в качестве легальной и законной (легитимной). Представляется, что эта позиция особенно важна в условиях посткоммунистического развития, когда от активности и прямого участия граждан в созидании новой политической системы зависит судьба демократического процесса.
Другим важным аспектом анализа проблемы являются исследования взаимосвязи между легитимностью и эффективностью власти. Этот аспект анализа проблемы подробно представлен в работах американского ученого С. Липсета.
Согласно взглядам С. Липсета легитимность "означает способность системы порождать и поддерживать веру народа в то, что ее политическая система в наибольшей степени отвечает интересам общества". Эффективность означает фактическую эффективность, протяженность, в течение которой система удовлетворяет своим основным функциям управления и соответствует интересам большинства, главных социальных групп общества. Она зависит от выбора путей и средств решения ключевых проблем.
Легитимность включает пропускную способность системы порождать и поддержать убеждение, что существующие политические учреждения являются наиболее соответствующими интересам общества. Время, в течение которого политическая система является законной, зависит в большой мере от средств, которыми она решает ключевые вопросы общества, которые нередко разделяют общества. Поэтому эффективность носит прежде всего инструментальный характер, а легитимность - оценочный. Группы оценивают политическую систему как законную или незаконную согласно путям и средствам, которыми она удовлетворяет их потребности.
Легитимность и эффективность власти могут коррелироваться друг с другом, образовывая различные сочетания. В зависимости от типа корреляции политическая система может обладать различной степенью стабильности.
Общества, которые обладают высоким уровнем и легитимности (законности), и эффективности, имеют устойчивую политическую систему, подобно США, Швеции, Англии. По мнению С. Липсета, такая политическая система, которая обладает высоким уровнем эффективности и легитимности, может быть только демократической. В современном мире только демократические формы и процедуры могут обеспечить высокий уровень легитимности и эффективности власти. Неэффективные и нелегитимные (незаконные) режимы являются по определению непостоянными и нестабильными, поэтому они вынуждены поддерживать себя силой. Политическая система этих режимов является антидемократической, диктаторской.
Политический опыт различных стран в XX в. свидетельствует о том, что политическая система может не иметь сильной поддержки основных социальных групп общества и в то же время демонстрировать достаточно высокую степень эффективности политики. В то же время политические режимы могут сохранять легитимность (законность), но не обеспечивать необходимой эффективности. Липсет в качестве такого рода комбинаций указывает на политические режимы Германии, Австрии, Испании и Франции в 20-30-е гг., которые на протяжении указанного времени совершили определенную эволюцию в развитии, в процессе которой возникли обе возможные комбинации.
Как свидетельствует политическая практика XX столетия, эффективность политической системы все больше становится важным фактором укрепления ее законности. Это касается не только стран с устойчивой демократической политической системой, но и испытавших на себе революции и переход от авторитаризма к демократии.