Взаимоотношения между ветвями власти по действующей Конституции Российской Федерации явно не вписываются в классическую схему Монтескье. Они лишь косвенно напоминают взаимоотношения, установленные французской Конституцией 1958 года. Однако этот документ вообще не дает даже наименований того, какие именно ветви власти существуют во Французской Республике. Лишь опосредованно Декларация прав человека и гражданина 1789 года, по-прежнему сохраняющая юридическую силу и входящая в так называемый конституционный блок, утверждает, что "общество, где не обеспечена гарантия прав и нет разделения властей, не имеет Конституции". Тем самым Франция признавала и признает необходимость разделения властей, однако рассматривает этот принцип прежде всего во взаимосвязи с гарантиями прав и свобод граждан, оставляя за собой право выбора собственной национальной системы разделения властей.
Показательно, что, за исключением, например, Франции, Португалии, Финляндии, зарубежная конституционная доктрина не рассматривала институт монарха, президента вне системы разделения властей. Да и французское конституционное законодательство однозначно не выводит президента за рамки системы разделения власти и ничего не говорит о верховенстве правительства в сфере исполнительной власти, оставляя данный вопрос, как представляется, открытым и позволяя главе государства активно участвовать в осуществлении исполнительной власти и фактически руководить ею в условиях совпадения президентского и парламентского большинства.
Практика показала, что французские президенты реализовывали свои полномочия преимущественно в сфере исполнительной власти и что правовое положение президента обычно определяется не столько его статусными характеристиками (гарант, арбитр, олицетворение национального единства), сколько его конкретными полномочиями. Полномочия же главы государства, закрепляемые французской Конституцией, – это полномочия, присущие в основном высшим органам исполнительной власти. Не составляют исключения и закрепляемые полномочия президента как гаранта национальной независимости и территориальной целостности, которые также реализуются преимущественно в сфере исполнительной власти.
Французская модель свидетельствует о том, что вполне возможен определенный дуализм исполнительной власти, в рамках которого решения принимаются в двух центрах при условии достаточно четкого разделения управленческих функций между основными носителями исполнительной власти – президентом и правительством, причем во Франции система не дает сбоев даже в условиях, когда президент и члены правительства принадлежат к разным партиям. Более того, французский опыт показывает, что даже если эти партии традиционно соперничают на политической арене, управление не нарушается и довольно высокая роль президента в решении реальных политических задач сохраняется.
Однако еще раз подчеркнем, что Россия в отличие от Франции является федеративным государством, и институт президентства в нашей стране выполняет важнейшие функции, вытекающие именно из федеративной природы нашей государственности. Сегодня мало кто предполагает, что по мере формирования сильных парламентских партий взаимоотношения по линии правительство – Государственная Дума могут приобретать и кризисный характер. Однако верхний уровень разделения властей – президент – Совет Федерации – и в этом случае призван гарантировать стабильность институтов власти. Все это и требует нового взгляда на конституционно-правовые взаимоотношения главы государства не столько в рамках исполнительной власти, сколько прежде всего по линии Совета Федерации, а также Конституционного Суда.
Необходимо не копирование чужого опыта, а осмысление собственной российской системы разделения государственной власти и более четкое определение места Президента Российской Федерации в традиционной схеме российской государственности. Важно, чтобы содержание конституционного принципа разделения государственной власти было адекватно требованиям сегодняшнего дня, диктуемым не партийными разногласиями, а необходимостью укрепления российского федеративного государства.
Характерно, что Конституцией сделано важное уточнение: Федеральное Собрание состоит из Совета Федерации и Государственной Думы. Тем самым заложена двухпалатная структура Федерального собрания и даны четкие названия палат. Палаты российского парламента не только самостоятельны, но и формируются на разных принципах и имеют существенные различия в своей компетенции. Это оправданно именно в федеративном государстве, где верхняя палата традиционно играет особую роль, прежде всего во взаимоотношениях с главой государства, выполняя совместно с ним функции, гарантирующие единство и территориальную целостность государства, сохраняя суверенитет народа.
Логика развития российского политического процесса, оптимизация системы разделения власти диктует необходимость более четкого определения в законодательстве новых механизмов взаимодействия правительства и Государственной Думы. Необходимо повышение ответственности законодательной власти за ход реформ и состояние дел в России и, следовательно, обеспечение более активного участия Государственной Думы в контроле за деятельностью правительственных органов. Такой контроль сейчас в России достаточно слаб во многом из-за отсутствия надлежащей правовой базы для его осуществления. Действующая Конституция России не содержит положения о парламентском контроле, что затрудняет дальнейшее законодательное регулирование соответствующих контрольных полномочий депутатского корпуса. На наш взгляд, этот пробел может восполнить специальный конституционный закон с тем, чтобы институт парламентского расследования предотвращал злоупотребления со стороны должностных лиц других ветвей власти. В этих целях за палатами Федерального Собрания должно быть закреплено полномочие образовывать следственные парламентские комиссии. Кроме того, на период парламентского расследования палата Федерального Собрания вполне может быть наделена правом учреждать должность специального следователя, в том числе для расследования фактов посягательств государственных должностных лиц на основы конституционного строя Российской Федерации.
Также представляется необходимым сбалансировать право свободного усмотрения президента при принятии решения об отставке правительства. Действия главы государства по данному вопросу должны быть мотивированными и приниматься только после предварительных консультаций с нижней и верхней палатами парламента. Такие действия должны в большей степени отвечать особому статусу главы государства, в соответствии с которым президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Такое положение предопределяло бы весомость и легитимность соответствующих действий Президента России.
Институт утверждения Государственной Думой кандидатуры председателя Правительства России призван обеспечить согласование позиций президента и Государственной Думы по данному вопросу. Ситуация, правда, осложняется некоторой неопределенностью части 4 статьи 111 Основного Закона, согласно которой "после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы". Конституционным Судом Российской Федерации было признано право президента неоднократно представлять Государственной Думе одну и ту же кандидатуру на пост председателя правительства.
Такая сомнительная трактовка норм российской Конституции (в контексте усиления его полномочий по линии правительства) позволяет президенту фактически не считаться с мнением Государственной Думы и под угрозой роспуска оказывать на нее давление после того, как кандидатура на пост председателя Правительства России отвергается Государственной Думой. Представляется назревшей необходимостью коррекция сложившейся практики с учетом общих государственных интересов, в целях усиления полномочий Государственной Думы как органа, формируемого по итогам выборов. Может быть, например, принята компромиссная формулировка, согласно которой президент вправе лишь дважды представить Государственной Думе одну и ту же кандидатуру на пост председателя правительства, но уже по просьбе самого парламента.
В настоящее время руководство силовыми министрами осуществляется напрямую главой государства и практически неподконтрольно ни Федеральному Собранию, ни Правительству России. Это ставит политический процесс в излишнюю зависимость от личности Президента Российской Федерации. К тому же усиливается субъективный фактор, растет вероятность ошибки при принятии главой государства конкретных кадровых решений, что может иметь негативные последствия для всей страны. С учетом вышесказанного представляется необходимым скорректировать данную практику и закрепить в законодательстве обязательность предварительных консультаций Президента Российской Федерации по вопросам назначения тех или иных лиц на указанные должности не только с руководителями палат парламента, но и с руководителями профильных комитетов.
Нуждается в совершенствовании и конституционный институт вынесения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации. Было бы разумным подкрепить данный институт соответствующими основаниями (например, в связи с неудовлетворительной оценкой работы правительства, несогласием депутатов с основными направлениями проводимой им политики), а также сократить трехмесячный срок, в течение которого Государственная Дума вправе повторно выразить недоверие Правительству Российской Федерации. В этот период вполне возможна конфронтация между законодательной и исполнительной ветвями власти. Правительственный кризис может быть усугублен вероятным блокированием Государственной Думой законодательных инициатив органов исполнительной власти, а также ответным давлением последней на депутатов. Собственно, для этого есть все предпосылки пока Правительство Российской Федерации является не самостоятельным конституционным органом, несущим ответственность за работу единой системы исполнительной власти, а элементом механизма президентской власти, исполнителем воли главы государства. Такая система исполнительной власти не вполне отвечает конституционному принципу разделения властей, так как замыкает правительство исключительно на президента и ограничивает Государственную Думу. Поэтому очень многое будет зависеть не только от личности главы государства, его настроения, самочувствия, профессионализма в области экономики, финансов, но и от конкретных членов кабинета министров.
Следствием такой ситуации явились, к примеру, не вполне оправданные отставки Правительства России, многочисленные перетряски в управленческой вертикали, дестабилизировавшие не только ее работу, но и политический процесс в целом. Тот факт, что правительство не имеет постоянной структуры и постоянно реорганизуется, снижает объем самостоятельных характеристик правительства, ослабляет его роль как высшего органа исполнительной власти. На практике, таким образом, наблюдается разрыв между конституционным статусом правительства и его реальным положением в системе государственных институтов.
Наблюдается и явная недооценка роли главы правительства при формировании кабинета министров. Председателю правительства зачастую приходилось работать с лицами, навязанными ему со стороны, которых он практически не может сместить по своей инициативе. Доминирующее участие главы государства в формировании правительства, его стремление уравновешивать одни кадровые назначения (отставки) другими отнюдь не способствовали повышению эффективности работы правительства (а порой и просто парализовали деятельность последнего на определенных направлениях).
Одной из не решенных до конца проблем остается проблема согласования работы федерального правительства и Администрации Президента. Последняя в 90-е годы фактически превратилась в государственный орган, координирующий деятельность всех подчиненных президенту структур, являясь в отношении них своеобразным "вторым правительством". Такая ее роль противоречит общепринятому пониманию администрации главы государства как сугубо вспомогательного, технического органа при президенте и не вполне соответствует конституционной системе разделения власти. Кроме того, происходит дублирование функций федеральных органов исполнительной власти, особенно в области регулирования экономических процессов. При этом материально-техническое обеспечение институтов государственной власти осуществлялось Управлением делами Президента России, формально выделенным из состава Администрации Президента в самостоятельное звено со статусом федерального органа исполнительной власти (что само по себе вызывает вопросы). Вполне можно утверждать, что конституционная самостоятельность всех ветвей власти все эти годы была ограничена определенной материальной зависимостью от президента и его Управления делами.
Все эти обстоятельства ставят на повестку дня необходимость разработки и закрепления в конституционном законодательстве комплекса мер по совершенствованию механизмов осуществления государственной власти. Это позволит не допустить попыток посягательства какой бы то ни было ветви, органа власти на основы конституционного строя, принципы суверенности и принадлежности власти народу. С этой целью в законах необходимо конкретизировать содержание конституционного принципа разделения власти, прежде всего по линии президент–Совет Федерации – Конституционный Суд. Это позволит не только повысить эффективность функционирования президента как центрального института российской государственности, но и ответственность правительства перед Государственной Думой, перед российским народом, избирателями.
Очередные новации, связанные со все большим включением президента в работу структур исполнительной власти, в том числе в области монетизации льгот, реформ здравоохранения и ЖКХ, не развивают нынешний статус главы государства. Речь скорее идет о дублировании работы правительства, освобождении его от ответственности перед Государственной Думой и населением. В конституционном контексте можно и нужно говорить о Президенте Российской Федерации как об одном из носителей функций федеральной исполнительной власти, однако осуществляющем эти функции не принижая самостоятельного статуса правительства. При таком подходе гораздо проще планировать разделение управленческих функций в сфере исполнительной власти и обеспечивать их оптимизацию и ответственность перед населением.
Необходимо разрабатывать концепцию президентской власти, определяющую не только основные направления развития Российской Федерации, но и реализующую важнейшие полномочия в сфере исполнительной власти. Новая концепция должна как обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов, независимость и государственную целостность Российской Федерации, так и осуществлять стратегическое руководство исполнительной ветвью власти, избегая, однако, при этом дублирования с полномочиями правительства и его конкретной деятельностью.
Следует разгрузить институт Президента Российской Федерации от выполнения рутинных управленческих функций, особенно в сфере экономики. Одновременно необходимо усилить ответственность правительства за реализацию его конституционных полномочий и расширить его самостоятельность в решении оперативных вопросов, текущих проблем экономики. Это позволило бы, с одной стороны, создать лучшие условия для сосредоточения деятельности президента на стратегических проблемах развития общества и государства. С другой стороны, не будучи втянутым в повседневную деятельность правительства, президент мог бы более эффективно выполнять свои полномочия гаранта Конституции и арбитра во взаимоотношениях различных органов государственной власти.
Конституционно-правовое положение Правительства России предполагает определенную дистанцию в его взаимоотношениях с президентом и исключает полную административную подчиненность правительства главе государства. Иначе закрепляемые Конституцией координационные функции главы государства по обеспечению согласованного функционирования органов власти могут превратиться в простое административное руководство. Это снизит как управленческую эффективность Правительства Российской Федерации, так и реальную роль президента как института, занимающегося вопросами стратегического развития страны.
Современное российское законодательство содержит все предпосылки для усиления действительной самостоятельности правительства в управлении повседневными делами. По Конституции Российской Федерации, именно оно "осуществляет исполнительную власть Российской Федерации" (часть 1 статьи 110). Более того, в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" правительство характеризуется как "высший исполнительный орган Российской Федерации" (статья 1). В части 3 статьи 1 данного закона отмечается, что правительство "возглавляет единую систему исполнительной власти Российской Федерации". Именно правительство "обеспечивает единство системы исполнительной власти, направляет и контролирует деятельность ее органов" (статья 13). Оно имеет свое собственное функционально-компетенционное выражение, будучи наделенным Конституцией и вышеуказанным законом необходимыми полномочиями для самостоятельного осуществления многих важных государственных функций (особенно в экономической и социальной сферах) и полностью ответственным за их надлежащую реализацию.
Логика развития российского политического процесса, функционирования механизма разделения властей диктует необходимость создания дополнительных "сдержек и противовесов" президентской власти. С другой стороны, должна повышаться ответственность законодательной ветви власти за состояние дел в России, что предполагает более активное участие Государственной Думы в формировании правительства и в текущем контроле за деятельностью органов исполнительной власти.
Правительство и Государственная Дума должны в большей степени взаимодействовать друг с другом. Взаимодействие должно осуществляться без излишнего нажима и вмешательства со стороны президентской власти. Вмешательство главы государства в их отношения может быть оправданным только в случае кризиса – не только правительственного, но и парламентского, – когда эти отношения по тем или иным причинам заходят в тупик. В таком случае у президента есть ряд правовых средств урегулирования ситуации. Резервы же укрепления повседневных взаимоотношений правительства и Государственной Думы лежат прежде всего в законодательной сфере, где эти два института должны стать основными партнерами уже на стадии законотворчества.