Оптимизация роли президента и президентской власти в государственном механизме Российской Федерации и системе разделения власти может быть осуществлена путем принятия Федерального конституционного закона "О Президенте Российской Федерации". Подобный закон, как известно, уже принимался в 1991 году. Тогда он был весьма краток и несовершенен, а с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года был отменен. Принятие нового закона позволило бы, во-первых, наполнить российскую систему разделения власти конкретным содержанием, уточнить место и роль президента в государственном механизме Российской Федерации. Во-вторых, была бы законодательно определена компетенция Администрации Президента. Она была бы лишена функции регулирования экономических процессов, дублирование ею функций Правительства Российской Федерации было бы максимально ограничено. Этот закон мог бы ограничить и отдельные полномочия Президента России, ввести противовесы в целях реализации принципов федерализма, развития республиканских начал в государственной жизни, диалога власти и общества.
Новые основы взаимоотношений Президента России с обществом, гражданскими институтами, местным самоуправлением позволят модернизировать российскую государственность в целом и наполнят работу президентской администрации, Совета безопасности новым содержанием. Этот же закон мог бы установить социальные гарантии для бывшего президента, что придало бы таким гарантиям законную стабильность и не ставило бы бывших президентов в зависимость от политических пристрастий пришедшего к власти нового главы государства. Такой закон прямо не упоминается в Конституции Российской Федерации. Однако принятие его именно как федерального конституционного закона позволит институту президента занять свое достойное место в ряду уже урегулированных законами других государственных институтов: правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, Уполномоченный по правам человека.
Принятие такого федерального конституционного закона позволит приступить к разработке других новых конституционных законов, развивающих статус иных высших органов государственной власти, в том числе и статус Федерального Собрания (парламента Российской Федерации). Этот процесс должен идти в рамках формирования конституционного блока, состоящего из Конституции Российской Федерации и ряда федеральных конституционных законов о высших органах государственной власти в России.
Крайне важно принять законодательные меры, направленные на стабилизацию деятельности и структуры правительства, усиление его самостоятельности в рамках той роли, которая закрепляется за ним Конституцией. Законодательное закрепление постоянной, жесткой структуры Правительства Российской Федерации, скорее всего, будет противоречить части 1 статьи 112 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой "Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложение о структуре федеральных органов исполнительной власти", что предполагает возможность ее изменения. Следует тем не менее ограничить такую возможность какими-либо общими принципами, которые должны учитываться в деятельности исполнительной власти (например, принципом стабильности структуры федеральных органов исполнительной власти, ее преемственности).
Следует также де-факто расширить полномочия главы правительства по формированию его состава. По конституционной логике, именно председатель правительства, организующий работу правительства и отвечающий за нее, должен набирать свою собственную "команду", а президент – преимущественно утверждать состав правительства (что, естественно, не исключает предварительных совместных обсуждений и влияния главы государства на данный процесс, особенно в отношении глав непосредственно подведомственных ему министерств).
Повышению ответственности и самостоятельности правительства и его отдельных министров могло бы способствовать введение института контрассигнации актов главы государства председателем правительства или соответствующим министром в тех сферах, которые не составляют исключительную прерогативу президента. Этот институт известен в большинстве стран, где исполнительная власть не принадлежит исключительно президенту. Контрассигнация была бы уместна, в частности, в социально-экономической области, поскольку именно правительство, по Конституции, отвечает за исполнение федерального бюджета, государственное руководство экономикой. В отсутствие такой практики принятие президентом указов по этим вопросам выглядит откровенным дисбалансом даже в рамках исполнительной власти.
Предлагаемая корректировка взаимоотношений президента и правительства могла бы быть осуществлена посредством корректировки Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". Появление в нем статей, касающихся принципов деятельности федеральных органов исполнительной власти, помогло бы решить проблему комплексной регламентации всей системы органов исполнительной власти Российской Федерации, придать системе этих органов относительную стабильность.
С учетом уже высказанных замечаний механизм утверждения Государственной Думой кандидатуры председателя правительства представляется на современном этапе оптимальным. Вряд ли стоит вести речь о возможном лишении Государственной Думы подобной прерогативы и отнесении функции формирования правительства исключительно к сфере компетенции и ответственности Президента Российской Федерации. Такой шаг не соответствовал бы конституционной системе разделения власти, логике установленной Конституцией республиканской формы правления. Вместе с тем в настоящее время вряд ли возможно формирование правительства на парламентской основе (или, как во Франции, с учетом результатов выборов в нижнюю палату парламента). Подобная задача может рассматриваться лишь в качестве стратегической, прежде всего по причине нынешней слабости российских политических партий и незначительной поддержки их избирателями.
Более эффективному закреплению полномочий Федерального Собрания по контролю за деятельностью исполнительной власти могло бы способствовать принятие отдельного федерального закона, в котором регулировалась бы деятельность комитетов и комиссий Государственной Думы и Совета Федерации (пока их контрольные полномочия по отношению к исполнительной власти закрепляются лишь в регламентах палат). Такой закон мог бы регулировать также вопросы взаимоотношений между палатами Федерального Собрания, а также различные вопросы взаимодействия с другими органами государственной власти. Подобный закон мог бы именоваться "О Федеральном Собрании Российской Федерации". Так же как и упомянутому выше Закону "О Президенте Российской Федерации", Закону "О Федеральном Собрании Российской Федерации" мог бы быть придан статус федерального конституционного закона. Серьезные изменения нормативной базы организации и деятельности федеральной государственной власти не могут произойти в одночасье, однако их необходимость назрела и с позиций правовой теории, и с позиций практики политического процесса.
Глава 5 Развитие конституционных принципов народовластия в законодательстве субъектов Российской Федерации
5. 1. Народ как источник власти в субъектах Российской Федерации
Развитие конституционных принципов народовластия происходит как в федеральном законодательстве, так и в законодательстве субъектов Российской Федерации. К настоящему времени процесс перехода от административно-бюрократической системы к подлинно демократической правовой системе далеко еще не завершен ни на федеральном, ни на региональном уровне. Вместе с тем анализ законодательства субъектов Российской Федерации в сфере непосредственного осуществления власти показывает, что российские регионы прошли значительный путь в данном направлении. При этом многие субъекты Федерации, опираясь на конституционные положения, значительно опередили здесь федеральный центр. В большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы, развивающие конституционные принципы народовластия.
Согласно части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Поэтому основной целью как федерального законодательства, так и законодательства субъектов Российской Федерации является всемерное развитие этих форм осуществления власти народа. Важно отметить, что в статье 3 Конституции Российской Федерации речь идет о многонациональном народе Российской Федерации.
В то же время в ряде конституций и уставов субъектов Российской Федерации также содержатся положения о населении или даже народе соответствующего субъекта Российской Федерации [54] . Вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации понятия "население (народ) субъекта Российской Федерации" неоднократно рассматривался судами.
Конституционным судом Российской Федерации высказывались правовые позиции, касающиеся следующих вопросов: суверенитета Российской Федерации, носителем которого является многонациональный российский народ в целом, равноправия субъектов Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, принципов организации системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации; недопустимости передачи полномочий Российской Федерации по предметам ее ведения субъекту Федерации, а также по ряду других вопросов, связанных с реализацией принципа федерализма [55] . Правовые позиции, высказанные в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, направлены на укрепление Российского государства и дальнейшее развитие принципов народовластия.
Соответствие федеральному законодательству понятия "население (народ) субъекта Российской Федерации", которое имеется в уставах ряда субъекта Федерации, также рассматривалось и судами общей юрисдикции [56] . Однако нередко указанное понятие данными судами признавалось не соответствующим федеральному законодательству. По нашему мнению, такие решения не только тормозили развитие конституционных принципов народовластия в законодательстве субъектов Российской Федерации, но и не основывались на положениях Конституции Российской Федерации.
Решая проблему соответствия Конституции Российской Федерации термина "население (народ) субъекта Российской Федерации", следует ответить на основной вопрос: какое содержание вкладывается в этот термин? Соответственно и решается вопрос о том, соблюдены ли в конституции (уставе) субъекта Федерации основы конституционного строя Российской Федерации и, в частности, принцип народовластия, закрепленный в статье 3 федеральной Конституции. То есть само по себе использование термина "население (народ) субъекта Российской Федерации" не является противоречием Конституции Российской Федерации. Представляется, что в случае, если народ субъекта Российской Федерации определяется как народ Российской Федерации, проживающий на территории субъекта Федерации, то есть фактически как население, проживающее на территории субъекта Федерации и являющееся частью народа Российской Федерации, содержательных противоречий федеральной Конституции не имеется.
Вместе с тем следует признать, что с точки зрения точности терминологии, конструкция "народ субъекта Российской Федерации" не является полностью приемлемой. Поэтому формулировка, например, Устава Магаданской области, в котором говорится о населении области, представляется здесь более верной, нежели положения Устава Самарской области, где закреплено понятие народа области. В науке конституционного права под понятием "народ" обычно подразумевается все население государства, образующее единую социально-экономическую и политическую общность независимо от деления его на какие-либо национальные или территориальные общности. Применительно к отдельным частям государства обычно используется термин "население" как совокупность людей, проживающих на данной территории, имеющих с ней постоянную правовую связь. Когда речь идет о государстве в целом, понятие "население" используется как аналогичное понятию "народ". В то же время в юридической литературе высказывается точка зрения, согласно которой речь должна идти не о населении, а именно о народе субъекта Российской Федерации. Так, по мнению И. А. Умновой, "под народом области (края) понимаются граждане Российской Федерации, проживающие на территории данного государственно-территориального образования и реализующие политические права и свободы в пределах области (края) в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законами области (края). Народ области (края) рассматривается как источник и субъект государственной власти, осуществляемой им непосредственно или органами государственной власти области (края) от его имени. Следовательно, народ области (края) должен быть наделен особым статусом и его правосубъектность необходимо гарантировать в уставе как основном законе области (края)" [57] .
Следует также заметить, что в законодательстве зарубежных стран понятие "народ" применительно к населению субъекта Федеративного государства используется достаточно часто. Например, в преамбуле Конституции североамериканского штата Иллинойс закреплено: "Мы, народ штата Иллинойс, <…> принимаем и устанавливаем настоящую Конституцию штата Иллинойс <…>". В разделе пятом данной Конституции, регламентирующем право на собрания и петиции, установлено, что "народ обладает правом проводить собрания с соблюдением общественного порядка для обсуждения общего благосостояния, информирования о настроениях своих представителей и подачи петиций, касающихся удовлетворения жалоб" [58] .
Отметим, что в решениях Конституционного Суда Российской Федерации не ставилась под сомнение правомерность употребления в учредительных документах субъектов Федерации таких понятий, как "население" или "народ субъекта Российской Федерации". Более того, в ряде постановлений Конституционного Суда Российской Федерации использовалось понятие "народ субъекта Российской Федерации" наряду с понятием "народ Российской Федерации" (например, в Постановлении от 12 апреля 2002 года № 9-П по делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А. П. Быкова, а также запросами Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного собрания Красноярского края" [59] ).
Таким образом, по нашему мнению, употребление конструкции "народ субъекта Российской Федерации" в качестве характеристики населения субъекта Российской Федерации не противоречит федеральной Конституции, если в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации народ субъекта Российской Федерации определяется как народ Российской Федерации, проживающий на территории субъекта Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 77 федеральной Конституции, система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Согласно статье 2 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Данная норма развивает конституционное положение о праве граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации) применительно к организации государственной власти в субъектах Российской Федерации.
В пункте 1 статьи 10 данного Федерального закона установлено, что депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избираются гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом. Таким образом, депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяются полномочиями гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Российской Федерации, выражают интересы данных граждан и несут перед ними ответственность. По нашему мнению, определение депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации как представителей населения (народа) субъекта Российской Федерации является правомерным.
Следовательно, для участия гражданина Российской Федерации в избрании органов государственной власти субъекта Российской Федерации требуется соблюдение следующих условий: проживание на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и обладание в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом. В пункте 4 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа.
Таким образом, в федеральном законодательстве, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, установлено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации формируются гражданами Российской Федерации, проживающими на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Поэтому установление принципа формирования органов государственной власти субъекта Российской Федерации его населением не является нарушением права граждан Российской Федерации, проживающих вне территории определенного субъекта Российской Федерации, на участие в управлении делами государства.