Однако следует учитывать, что даже детально проработанные законы субъектов Российской Федерации не смогут обеспечить полноценного соблюдения прав граждан на получение информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Не в последнюю очередь это связано с тем, что действие законов субъектов Федерации не может в полной мере распространяться на федеральные органы государственной власти. Поэтому необходимо скорейшее принятие федерального закона, в котором был бы в полной мере урегулирован порядок получения информации о решениях органов власти всех уровней. При этом законами субъектов Российской Федерации должны устанавливаться дополнительные гарантии на получение информации о решениях органов публичной власти.
Задача создания информационной открытости в работе государственных органов, а также гарантий предоставления информации для граждан была поставлена Президентом Российской Федерации еще в 2002 году в его послании Федеральному Собранию в качестве одного из приоритетных направлений законотворческой деятельности парламента. Президент особо отметил необходимость принятия специального федерального закона с закреплением в нем четкого перечня информации, которую государственные органы обязаны сделать публично доступной, что стимулирует, по мнению главы государства, развитие гражданского общества и формирование цивилизованной предпринимательской среды.
Разработка этого закона была поручена Министерству экономического развития и торговли. Оно уже неоднократно представляло в Правительство Российской Федерации различные варианты проекта такого закона, однако он до сих пор так и не поступил в Государственную Думу. Более реальных результатов в решении рассматриваемой проблемы добились негосударственные организации. В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится проект федерального закона "О гарантиях предоставления информации о решениях государственных органов, органов местного самоуправления", подготовленный Независимым институтом выборов [68] и внесенный в нижнюю палату парламента рядом независимых депутатов. В этом проекте урегулирован порядок предоставления гражданам информации о деятельности не только государственных, но и муниципальных органов.
До сих пор отсутствуют и многие другие федеральные законы, развивающие конституционные принципы народовластия. Помимо федерального закона в сфере информационной открытости органов публичной власти, необходимо также скорейшее принятие федерального закона об обращениях в государственные органы и органы местного самоуправления.
Федеральный закон "Об обращениях граждан" был принят Государственной Думой 3 декабря 1999 года (повторно, после отклонения его Советом Федерации), но не был подписан Президентом Российской Федерации. Кроме того, следует учитывать положения указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (в редакции от 4 марта 1980 года, с изменениями и дополнениями от 2 февраля 1988 года) [69] . Однако многие нормы данного указа в настоящее время устарели и не могут обеспечить полноценного регулирования соответствующих отношений.
В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы, регулирующие право граждан на обращение. В их числе можно назвать Закон Орловской области "О порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления Орловской области", Закон города Москвы "Об обращениях граждан", Закон Челябинской области "Об обращениях граждан", Закон Чувашской Республики "О порядке рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления".
В соответствии с международными документами статья 31 Конституции Российской Федерации устанавливает право российских граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. С конца 80-х годов прошлого столетия по мере демократизации общества граждане использовали такую форму политического протеста самостоятельно, без властей и против властей.
На федеральном уровне длительное время действовал указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 года № 524 "О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования". Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" был принят Государственной Думой еще летом 1995 года и одобрен Советом Федерации осенью того же года, но не подписан Президентом Российской Федерации. Только в 2004 году был принят Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". Длительное отсутствие данного федерального закона негативным образом сказывалось на развитии этого важного элемента народовластия в субъектах Российской Федерации. Это заставляло субъекты Российской Федерации принимать временные положения о митингах и манифестациях.
Следует также учитывать, что только путем принятия законодательных актов невозможно добиться полноценной реализации народовластия в субъектах Российской Федерации. Необходим и контроль за исполнением таких законодательных актов. Основная роль здесь может принадлежать представительному органу государственной власти субъектов Российской Федерации, а также уполномоченному по правам человека в субъекте Федерации. В ряде субъектов Российской Федерации уже законодательно введена такая должность. В Федеральном конституционном законе "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (статья 5) предусмотрена возможность учреждения должности уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации в соответствии с конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации. Однако нельзя не отметить, что структура и содержание соответствующих законов субъектов Российской Федерации в основном заимствованы из указанного федерального конституционного закона. При этом ряд норм этого закона изменен в соответствии с системой организации государственной власти в соответствующих субъектах Федерации. Вместе с тем следует отметить, что целый ряд положений, содержащихся в Федеральном конституционном законе, не могут механическим образом воспроизводиться в региональных законах. У федерального законодателя совершенно иные полномочия по определению статуса и порядка деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, нежели аналогичные полномочия в отношении региональных уполномоченных у законодательных органов субъектов Российской Федерации. Необходимо учитывать, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 71) уголовное, уголовно-процессуальное законодательство, гражданское законодательство находятся в ведении Российской Федерации. Недостаточный учет этих обстоятельств составляет наиболее слабое место в законах субъектов Российской Федерации об уполномоченных по правам человека.
В качестве примера можно привести Закон Ставропольского края "Об Уполномоченном по правам человека в Ставропольском крае". Согласно пункту "б" статьи 14 данного закона, уполномоченный вправе обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина. Данное положение предполагает, что уполномоченный должен будет дать уголовно-правовую квалификацию действиям указанных должностных лиц. Однако неясно, каким образом уполномоченный будет устанавливать тот факт, что за выявленные нарушения предусмотрена уголовная ответственность. Для этого необходимо установить наличие умысла путем проведения следственных действий, что не входит в компетенцию уполномоченного, равно как и квалификация деяний в качестве уголовно наказуемых.
В то же время в пределах полномочий субъектов Российской Федерации возможно предоставление дополнительных прав уполномоченному. Например, целесообразно предоставить региональному уполномоченному право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации. В ряде субъектов Федерации (например, в Республике Татарстан) за уполномоченным закрепляется такое право. Включение уполномоченного в число субъектов права законодательной инициативы позволяет более полно гарантировать права и свободы человека и гражданина в субъекте Российской Федерации.
Необходимо отметить, что в статье 26 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. И здесь все более возрастает роль прокуратуры. Более активное участие органов прокуратуры соответствующих субъектов Российской Федерации в обеспечении исполнения законодательства субъектов Российской Федерации будет также способствовать устранению противоречий и конфликтов во взаимоотношениях органов государственной власти субъекта Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Ведь, как отмечалось в юридической литературе еще в 1998 году, "статьей 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" на органы прокуратуры возложена обязанность следить за исполнением всех законов на территории Российской Федерации, к которым, безусловно, относятся и законы субъектов Федерации. Однако практика свидетельствует о недостаточном вовлечении этих органов в деятельность по обеспечению соблюдения законодательства субъектов Российской Федерации. Прокуроры субъектов Федерации в основном выносят протесты о несоблюдении федерального законодательства" [70] . Можно только с сожалением констатировать, что и к настоящему времени такое положение дел совершенно не изменилось. Больше того, органы прокуратуры зачастую не учитывают того обстоятельства, что законы субъектов Российской Федерации, изданные в пределах их полномочий, даже в случае расхождений с федеральным законодательством имеют приоритет на территории субъекта Федерации [71] .
Подводя итог анализу развития конституционных принципов народовластия в законодательстве субъектов Российской Федерации, следует отметить, что субъекты Российской Федерации прошли значительный путь в этом направлении. Вместе с тем в этой сфере предстоит еще немало сделать. Здесь многое будет зависеть от успешного решения задач макроэкономического характера, налаживания оптимальных взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти, политической воли руководителей этих органов и депутатов. Поэтому необходимо детальное и тщательное изучение этого опыта субъектов Федерации, выявление его слабых и сильных сторон. И все то, что показало свою эффективность на практике, необходимо использовать на федеральном уровне. Сейчас же, к сожалению, у нас ситуация часто диаметрально противоположная. Практически все проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов разрабатываются "с чистого листа", нередко без всякого использования действующих законов субъектов Российской Федерации. При этом практически не используются даже те законы субъектов Российской Федерации, которые уже показали свою эффективность на практике. А результатом этого может быть дальнейшая жесткая унификация законодательства субъектов Российской Федерации без всякого учета их специфики.
Сама идея федеративного государства предполагает многообразие подходов к решению конкретных вопросов развития конституционных принципов народовластия. Как было справедливо отмечено в послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию 2001 года, "необходимо отказываться не только от вторжения в федеральную компетенцию, но и от необоснованных попыток федеральных структур вмешиваться в сферу исключительной компетенции регионов". Вполне понятным представляется стремление федерального законодателя установить единые для всех субъектов Российской Федерации правила во всех сферах общественной жизни. Особенно логичным это кажется на фоне противостояния в некоторых регионах законодательной и исполнительной ветвей власти, каждая из которых стремится "перетянуть" на себя значительную часть полномочий, в результате чего нередко нарушаются права граждан.
Не всегда законодательство субъектов Федерации укладывается в стандарты, заданные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Однако на сегодня работа по приведению законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством находится на завершающем этапе. Вместе с тем предпринимаемые меры не должны приводить к жесткой унификации конституционного законодательства субъектов Российской Федерации. Сама идея федеративного государства предполагает многообразие подходов к решению конкретных вопросов народовластия в субъектах Федерации.
В настоящее время происходит значительная централизация в вопросах развития конституционных принципов народовластия. Полагаем, что и в ближайшем будущем это приведет к дальнейшей унификации решения большинства вопросов в этой сфере. Нет никаких сомнений, что конституционное законодательство в сфере организации государственной власти в субъектах Российской Федерации должно быть в целом согласовано с федеральным законодательством в этой сфере. Однако конституционное законодательство субъектов Российской Федерации не должно быть простым механическим воспроизведением норм федерального законодательства. Субъекты Российской Федерации должны иметь право устанавливать дополнительные гарантии народовластия. Такая самостоятельность позволит российским регионам максимально учитывать и развивать свои особенности.
Несомненно, в дальнейшем будет происходить постепенное выравнивание фактического положения субъектов Российской Федерации. Однако на данном этапе к унификации принципов народовластия в субъектах Федерации следует подходить более взвешенно и осторожно, поскольку поспешность в этом движении может сыграть отрицательную роль в реализации принципа федерализма. Федеральные органы государственной власти не должны сковывать инициативу субъектов Российской Федерации в развитии конституционных принципов народовластия. Необходимо отметить, что значительное число российских регионов опередило в этом вопросе федеральный центр, и, более того, эти регионы обладают достаточным потенциалом для дальнейшего развития в своем законодательстве конституционных принципов народовластия.
Глава 6 Местное самоуправление как элемент современной российской модели народовластия
6. 1. От демократического централизма к местному самоуправлению
Местное самоуправление сегодня рассматривается в качестве неотъемлемой части конституционного механизма народовластия в Российской Федерации. Процессы развития нормативной модели российского местного самоуправления и фактического становления этого важнейшего социального института в полной мере отражают проблемы и противоречия политико-правовых реформ двух последних десятилетий.
Идеи самоуправления, вовлечения широких слоев населения в решение местных задач включались в официальную идеологическую доктрину государства еще в советский период. Однако в действительности в основу организации местной власти до конца 1980-х годов был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Советы формировали исполнительные комитеты, формально подчиненные и подотчетные Советам и вышестоящим исполнительным органам, а фактически служившие проводником политики партийных органов.
Организационным принципом построения системы Советов являлся демократический централизм, который формально допускал самостоятельность на местах, но в действительности заключался в полной централизации государственной власти, отсутствии у местной власти собственной компетенции и возможностей распоряжаться финансами. Согласно Конституции СССР 1977 года, местные Советы были вправе принимать общеобязательные правовые решения в пределах, установленных законодательством Союза ССР, союзной и автономной республики. Однако любые решения местных Советов могли быть отменены вышестоящим Советом.
Роль публичных отраслей отечественного права в те годы была достаточно специфичной. С одной стороны, государство добивалось должного качества правового массива, его точности и непротиворечивости, важной задачей считалось укрепление социалистической законности. В законодательстве были четко урегулированы многочисленные конкретные вопросы, составлявшие предмет повседневной деятельности местной власти. С другой стороны, в сфере вопросов, имеющих политическое значение, партийная программа или указания руководящих органов на практике могли значить гораздо больше, чем конституционные принципы или нормы закона.
Административная система успешно подстраховывала право. Пробел в законодательстве, отсутствие необходимой регламентации вопросов организации власти любого уровня, одним словом, отсутствие автономно работающего правового механизма было допустимо, не вызывало сложных коллизий или кризисов. Единая вертикаль власти, безальтернативные выборы, единогласное голосование в Советах всех уровней не требовали сложного правового регулирования соответствующих отношений.