Поэтому и федеральный законодатель, и законодатели субъектов Российской Федерации должны принимать необходимые меры, обеспечивающие эффективное участие в осуществление власти на региональном и местном уровнях коренных малочисленных народов. Одним из вариантов решения данной проблемы могло бы стать более полное законодательное регулирование статуса уполномоченных представителей коренных малочисленных народов: установление порядка делегирования уполномоченных представителей, закрепление их прав и ответственности перед коренными малочисленными народами, определение правил их взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Также возможно создание специального консультативно-совещательного органа коренных малочисленных народов при органах государственной власти Российской Федерации по примеру консультативных советов национально-культурных автономий, создаваемых в соответствии с Федеральным законом "О национально-культурной автономии". Создание таких органов на различных уровнях позволит уменьшить накал борьбы за обеспечение квотированного представительства в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации. На практике такое представительство не всегда может быть гарантировано.
Аналогичные органы уже предусмотрены в Федеральном законе "О гарантиях прав коренных малочисленных народов" в виде Советов представителей малочисленных народов при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления. Подобные же органы могли бы действовать также и при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, и их можно было бы создать и на федеральном уровне. Это может быть консультативно-совещательный орган, действующий по примеру Саамских парламентов в Норвегии, Финляндии и Швеции. Представляется, что юридических препятствий для создания консультативного совета или другого совещательного органа при федеральных и региональных органах государственной власти в настоящее время не существует.
Конституция Российской Федерации называет наряду со свободными выборами высшим непосредственным выражением власти народа и референдум. Законодательное определение референдума дано в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Согласно пункту 53 статьи 2 данного Федерального закона, референдум – форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений. Волеизъявление осуществляется посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме. Наряду с общероссийским референдумом предусматриваются также региональные и местные референдумы. Пункт 56 статьи 2 названного выше Федерального закона определяет, что референдум в субъекте Российской Федерации проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, проживающих на территории субъекта Российской Федерации. Следует отметить, что Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" весьма жестко унифицировал практически все положения о региональных референдумах. Поэтому сейчас почти все законы субъектов Российской Федерации о референдумах повторяют друг друга. Естественно, что такая жесткая федеральная унификация не позволяет субъектам Российской Федерации учитывать при проведении референдумов свои местные особенности.
К настоящему времени практически во всех субъектах Российской Федерации приняты законы, посвященные региональным и местным референдумам. Следует заметить, что в ряде уставов субъектов Российской Федерации предусмотрено принятие изменений и дополнений в устав на референдуме субъекта Российской Федерации. В качестве примера можно привести положения Устава Тверской области, согласно которым изменения и дополнения в Устав могут быть приняты на референдуме области. В то же время предусматривается, что Устав области, изменения и дополнения к нему могут быть приняты Законодательным собранием.
Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (пункт 1 статьи 5) к числу основных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено принятие конституции (устава) субъекта Российской Федерации и поправок к ним. Важно отметить, что, согласно указанному Федеральному закону, правом принятия устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и поправок к нему наделен только законодательный (представительный) орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Правом же принятия конституции республики и поправок к ней законодательный (представительный) орган государственной власти наделен только в том случае, если конституцией республики не установлено иное.
Действительно, в конституциях ряда республик установлен иной порядок принятия конституции. В основном это принятие конституции на республиканском референдуме. Различия в полномочиях по принятию основополагающих документов субъектов Российской Федерации законодательными (представительными) органами государственной власти республик и иных субъектов Российской Федерации обусловлены положениями федеральной Конституции. Согласно части 1 статьи 66 Конституции Российской Федерации, статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики. А согласно части 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации, статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом соответствующего субъекта Российской Федерации, принимаемым законодательным (представительным) органом.
Таким образом, в республиках законодательный (представительный) орган государственной власти может обладать меньшими законодательными полномочиями по сравнению с аналогичными органами краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов по принятию основополагающего акта субъекта Российской Федерации. С другой стороны, население последних из указанных субъектов Российской Федерации лишено права самостоятельно принимать устав субъекта Российской Федерации, что не вполне соответствует декларируемому Конституцией Российской Федерации принципу равноправия субъектов Федерации (часть 1 статьи 5).
На наш взгляд, вариант принятия изменений и дополнений в устав субъекта Федерации на референдуме заслуживает права на существование. В таком случае, однако, открытым остается вопрос о соответствии такой практики Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Ведь в Конституции Российской Федерации однозначно указано, что устав субъекта Российской Федерации принимается законодательным (представительным) органом. Вряд ли выходом из этой ситуации может быть принятие устава субъекта Российской Федерации либо поправок к нему в окончательной редакции на референдуме и лишь затем его формальное принятие (иными словами, "утверждение") законодательным органом субъекта Федерации. Это связано с тем, что, согласно Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", решение, принятое на референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении (пункт 1 статьи 73).
Поэтому наиболее оптимальным является предоставление краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам права самостоятельно определять порядок принятия устава соответствующего субъекта Российской Федерации. Это будет способствовать подлинному равноправию всех субъектов Российской Федерации, хотя очевидно, что в таком случае придется вносить изменения в Конституцию Российской Федерации (часть 2 статьи 66). В настоящее время именно на референдуме субъекта Российской Федерации граждане, проживающие в этом субъекте Федерации, могут высказать свое отношение к любым законодательным актам.
5. 3. Иные формы непосредственной демократии в субъектах Российской Федерации
Следует учитывать, что в последние годы в субъектах Российской Федерации наряду с традиционными формами непосредственной демократии (выборы, референдум) используются и новые (народная инициатива, консультативный референдум, опросы и т. д.).
Институты прямой демократии позволяют гражданам участвовать в определении задач и направлений деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. С помощью институтов непосредственной демократии усиливается и контроль граждан за деятельностью этих органов. Следует отметить, что институты непосредственной демократии в конституциях республик регламентированы значительно меньше, чем в уставах ряда краев и областей Российской Федерации. В свою очередь, данные уставы с разной степенью детализации регулируют институты непосредственной демократии. В ряде краевых и областных уставов эти институты урегулированы достаточно полно. В них содержатся отдельные главы, посвященные непосредственной демократии. Это, например, глава 3 Устава Архангельской области "Институты непосредственной демократии на территории Архангельской области", глава 6 Устава (Основного закона) Алтайского края "Непосредственное участие жителей Алтайского края в решении важных вопросов государственного значения", глава 2 Устава Волгоградской области "Непосредственное участие населения в осуществлении государственной власти", глава 2 Устава Смоленской области "Непосредственное осуществление власти народом", глава 6 Устава Челябинской области "Институты непосредственной демократии на территории области", глава 3 Устава Амурской области "Непосредственное участие граждан в осуществлении государственной власти". В главе 2 Устава Краснодарского края говорится и о непосредственном участии граждан в осуществлении также и местного самоуправления.
Нельзя не заметить, что в некоторых уставах субъектов Российской Федерации, несмотря на достаточно громкие названия соответствующих глав этих уставов, институтам непосредственной демократии уделяется явно недостаточное внимание. Например, глава 3 Устава Смоленской области именуется "Институты непосредственной демократии. Избирательная система Смоленской области". Однако среди форм осуществления непосредственной демократии (статья 19) называются только референдум и выборы.
В некоторых уставах субъектов Федерации содержатся положения об обсуждении населением важных вопросов жизни субъектов Российской Федерации. На обсуждение населения выносятся важные вопросы жизни субъекта Российской Федерации, проекты нормативных правовых актов. Следует отметить, что инициатором подобных обсуждений могут выступать различные органы государственной власти, хотя в большинстве случаев ведущая роль в этом принадлежит законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, в Волгоградской области это областная Дума и глава администрации, в Вологодской области – Законодательное собрание, в Калининградской области – областная Дума, ее председатель и глава администрации.
Одной из форм непосредственной демократии является гражданская или народная инициатива. Это новая форма прямого волеизъявления граждан по-разному закрепляется в уставах субъектов Российской Федерации. Так, в Уставе Красноярского края предусмотрено, что граждане могут осуществлять краевую народную инициативу путем выдвижения проектов решений для голосования на краевом референдуме или внесения их на рассмотрение Законодательного собрания или губернатора края. В Уставе Калужской области указано, что граждане имеют право на правотворческую инициативу, которая подлежит обязательному рассмотрению органами государственной власти и органами местного самоуправления, а результаты рассмотрения – официальному опубликованию.
В Уставе Волгоградской области содержатся положения о гражданской и законодательной инициативе. Под гражданской инициативой понимается право избирателя на обращение к депутату областной Думы с предложением о принятии или изменении областного закона. Под законодательной инициативой граждан понимается право определенного числа избирателей представлять областной Думе проекты законов, а также иные предложения для их принятия в законодательном порядке.
Согласно статье 29 Устава Амурской области, народная правотворческая инициатива может осуществляться гражданами путем выдвижения предложений для референдума области или внесения их на рассмотрение в областной Совет народных депутатов. В Совет предложения могут вноситься от имени не менее 1% граждан, обладающих активным избирательным правом. Сбор подписей для осуществления народной правотворческой инициативы проводится на основе полностью оформленного законопроекта. Однако это выхолащивает сам смысл правотворческой инициативы, поскольку подразумевает, что неполно оформленный законопроект может быть не допущен до обсуждения.
Конечно же конституции и уставы не могут всеобъемлюще регламентировать институты непосредственной демократии. Для более широкого и полного применения институтов непосредственной демократии необходима их дальнейшая детализация законодательными органами, прежде всего в законах субъектов Российской Федерации. В таких законах более подробно, чем в уставах, должны быть регламентированы институты непосредственной демократии. В них необходимо четко определить порядок принятия населением решений регионального характера. Следует заметить, что такие законы уже приняты в значительном числе субъектов Российской Федерации. Это, например, Закон Калужской области "О народной правотворческой инициативе" от 6 мая 1996 года. Однако даже самое детальное законодательное регулирование институтов непосредственной демократии само по себе не является гарантией активного использования таких институтов гражданами. Поэтому очень важной является деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации по практическому разъяснению (в том числе через средства массовой информации) вопросов участия граждан в непосредственном осуществлении власти.
Немаловажной является и информационная открытость для граждан органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится защита прав и свобод человека и гражданина. Поэтому субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование в сфере информационной открытости органов государственной власти и органов местного самоуправления. Некоторые субъекты Российской Федерации опередили здесь федеральный центр. Например, Устав Архангельской области в число институтов непосредственной демократии включает обсуждение гражданами важных вопросов государственного значения (статья 16), а также гласность в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления (статья 18). В Калининградской области принят Закон "О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области". В этом законе на региональном уровне предпринята попытка урегулировать отношения, возникающие при предоставлении информации органами государственной власти области.
В целом указанный закон Калининградской области является достаточно проработанным и создает достаточные условия для получения сведений о деятельности областной государственной власти. Однако к числу главных недостатков этого закона относится то, что его действие распространяется только на органы государственной власти Калининградской области (статья 2). Таким образом, органы местного самоуправления, действующие в Калининградской области, выведены из сферы действия данного закона. Возможно, это было связано с опасениями, что в случае распространения закона также и на органы местного самоуправления областной законодатель выйдет за пределы своей компетенции. На практике это могло бы привести к тому, что законом субъекта Российской Федерации на органы местного самоуправления были бы возложены дополнительные обязанности, не подкрепленные финансовыми и материальными ресурсами. Однако здесь не следует забывать, что речь не идет о делегировании отдельных государственных полномочий (если только на органы местного самоуправления не возлагается обязанность по информированию о решениях органов государственной власти, что само по себе вряд ли целесообразно). Если на органы местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации возлагается обязанность информировать о своих решениях, то это вполне укладывается в их компетенцию, установленную Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Федеральное законодательство определяет предметы ведения местного самоуправления. И информирование о принятых решениях по собственным предметам ведения является прямой обязанностью органов местного самоуправления. В ряде федеральных законов на органы местного самоуправления возлагается прямая обязанность по информированию о принятых решениях. Например, в Земельном кодексе Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (статья 31 Земельного кодекса Российской Федерации).
Однако в некоторых субъектах Российской Федерации законодательные гарантии прав граждан являются формальными и не могут в должной мере обеспечить информирование граждан о решениях органов публичной власти. В качестве примера можно привести Закон Еврейской автономной области от 21 декабря 1999 года № 152-ОЗ "О гарантиях реализации конституционных прав граждан о решениях, принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления Еврейской автономной области". Этот состоящий всего из пяти статей закон посвящен исключительно порядку опубликования нормативных правовых актов областных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также направлению указанных актов в фонды соответствующих библиотек.