Новый закон явился плодом длительных дискуссий и непростого компромисса как в парламенте, так и между Президентом РФ, руководством крупнейших религиозных и правозащитных организаций России. Его принятие складывалось драматически, в игру были вовлечены не только внутрироссийские силы, но и президент США Б. Клинтон и Конгресс США, Папа римский Иоанн Павел II, международные правозащитные организации; немало писем было направлено в адрес Президента России, Государственной Думы и Правительства России и простыми верующими, которые, скорее всего, не читали законопроекта, судили о нем по публикациям в прессе и подписывали протесты против закона, доверяя их авторам. Заявления о чрезмерной суровости проекта чередовались с требованиями об ужесточении его положений. Немало обращений было и в поддержку закона. История создания и принятия закона достаточно сложна, что требует отдельного анализа.
Новый закон вызвал острую дискуссию не только в российском, но и международном обществе. Предыдущий закон, по мнению А. И. Кудрявцева, "был демократичным актом, в немалой степени способствовавшим освобождению России от наследия тоталитарного общества, в котором религиозные организации, формально отделенные от государства, вынуждены были существовать в режиме диктата со стороны идеологизированного государства, без правовой защиты, поскольку ни право граждан на свободу совести, ни положение религиозных объединений не имели цивилизованного правового основания. …Возникла настоятельная необходимость приведения законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях в соответствие с новыми реалиями…". Острые и непримиримые споры и разногласия возникли не только в связи с необходимостью изменения закона, но и по вопросам изменения его концептуальной основы, структурного и смыслового содержания, соответствия вносимых новаций Конституции Российской Федерации и международно-правовым актам по правам человека и религиозным свободам.
Развернувшаяся борьба и полемика вокруг принятия нового Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" некоторым образом сказалась на содержании закона, и главным его недостатком, по нашему мнению, следует признать несоответствие Конституции, наличие конфликтующих норм и нечетких юридических конструкций, невыработанный понятийный аппарат.
Таким образом, правотворческим и правоприменительным органам следует обратить внимание на необходимость доработки как соответствующих норм Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях", так и механизма их реализации.
Авторы считают, что перспективы совершенствования ФЗ "О свободе совести и религиозных объединениях" в России связаны с внесением изменений и дополнений в данный нормативно-правовой акт либо принятием нового Федерального закона.
Акцентируем внимание на том, что наибольший резонанс как за рубежом, так и среди представителей отечественных конфессий, правозащитных организаций вызвала преамбула Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях", устанавливающая, по мнению ее критиков, приоритетное положение одной конфессии православия. По мнению А. И. Кудрявцева, это положение бесспорно, ибо православные духовные ценности явились в многовековой истории России фундаментом, на котором выстраивались государство и общество, развивалась его культура. Кроме этого А. И. Кудрявцев полагает, что в преамбуле подчеркивается уважительное отношение государства к иным религиям, составляющим неотъемлемую часть исторического наследия народов России, тем самым не нарушается конституционный принцип равенства религий перед Законом. Полярного мнения придерживается Институт свободы совести, который высказывает следующую позицию: "Что касаемо оценки "многовековой истории" "традиционных религиозных" организаций, то она является отнюдь не однозначной и не бесспорной, а значит не может служить безупречным основанием государственных предпочтений. Многовековая история изобилует массой отрицательных примеров негативного опыта государственно-церковных отношений, от которого вынуждены были отказаться последующие поколения людей, все более отделяя церковь от государства и переходя к светскому обществу, главным признаком которого является свобода совести, не допускающая различное правовое положение людей по причине их мировоззренческой ориентации". Таким образом, заключение Института свободы совести однозначно – выделение "особых", "традиционных" религий является неконституционным.
Мы поддерживаем позицию Института свободы совести и подчеркивает, что преамбула – это вводная или вступительная часть законодательного или иного правового акта, в которой в концентрированной форме излагаются цели и задачи данного акта, условия, обстоятельства и мотивы, послужившие поводом для его принятия; таким образом, уже во вводной части закона устанавливается антиконституционная политика российского государства, которое является многоконфессиональным и многонациональным. Мы считаем, что формулировка преамбулы Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях", в которой законодатель "признал особую роль православия", противоречит конституционным принципам и должна быть исключена.
Кроме того, ряд ученых-правоведов, юристов, представителей различных конфессий связывают совершенствование закона с введением в законодательство понятия "традиционной конфессии".
Острая полемика по проблеме необходимости введения в правовое поле России "традиционности" ведется с 2001 г. Сначала в журнале "Религия и право (№ 1, 2001 г.) была опубликована статья профессора кафедры религоведения Российской академии государственной службы при Президенте РФ М. О. Шахова "Концептуальные проблемы формирования государственной вероисповедной политики", с которой вступил в полемику Институт свободы совести. Летом 2001 г. на Интернет-сайте (www. state-religion.ru) были размещены два проекта ("Концептуальные основы государственно-церковных отношений в Российской Федерации", "Концепции государственной политики в сфере отношений с религиозными объединениями в Российской Федерации"), – в основе проектов идея о необходимости введения "традиционности" в правовое поле России.
6 июля 2001 г. в государственной Думе Федерального Собрания проходили парламентские слушания "Проблема законодательного обеспечения государственно-церковных отношений в свете социальной концепции Русской Православной Церкви" в основе концепция введения "традиционности".
25 января 2002 г. прошла научно-практическая конференция "Государство и традиционные религиозные объединения". Концептуальные основы взаимоотношений на примере Центрального федерального округа" при участии Полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе Г. С. Полтавченко, председателя Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы РФ В. И. Зоркальцева, заместителя начальника Главного управления Министерства юстиции РФ по г. Москве В. Н. Жбанкова и председатель Отдела внешних церковных связей Московского Патриархата митрополита Кирилла (Гундяева).
В проекте рекомендаций конференции прямо говорится, что совершенствование российского законодательства о религии должно развиваться в направлении выработки законодательной базы для широкого партнерства между государством и религиозными объединениями.
Так, по мнению И. А. Куницина, высказанному в диссертационном исследовании "Правовой статус религиозных объединений в современной России: (особенности и актуальные проблемы)" необходимо использовать положительный опыт, накопленный в других государствах: к примеру, законы Финляндии признают традиционными две религии – лютеранство и православие. В своей работе И. А. Куницин приходит к выводу, что равенство религий перед законом не обязательно предполагает, что у всех религиозных групп одинаковые отношения с государством, а в Российской Федерации термин "традиционные религии" остался за пределами современного федерального законодательства о свободе совести. Таким образом, по мнению вышеуказанного автора, на правовом уровне нужно помочь традиционным религиям привить людям такие знания о духовной сфере, чтобы никакие спекуляции сект были бы невозможны.
Авторы, изучив системы государственно-правового регулирования религиозных процессов, свойственных некоторым современным государствам, выделяют несколько форм взаимодействия государства и религии: ряд стран обладает государственной религией (Израиль, Греция, Дания), другие страны законодательно закрепляют формальное равенство всех религий, но отдают фактическое предпочтение одной (реже нескольким) из них (Германия, Италия, Испания и др.). Однако для Российской Федерации подобные модели взаимоотношений не приемлемы, так как она является многоциональным и многоконфессиональным государством.
Характерно, что идею введения термина "традиционные религиозные организации" в правовое поле России одобрили и поддержали также лидеры ряда религиозных конфессий, ученые-правовоеды, юристы. Так, данную концепцию поддержали Российский объединенный союз христиан веры евангельской; Евангелистическо-лютеранская церковь; Институт религии и права, который считает, что "требуется дальнейшая работа по уточнению критериев отнесения религиозных объединений к "традиционным"; доктор юридических наук А. В. Васильев и другие.
Оппонентом данной концепции выступил Институт свободы совести, высказав мнение на "круглом столе" 16 января 2002 г. "Свобода вероисповедания, государственно-конфессиональные отношения и протестантизм в России", что в правовой системе РФ не существует понятия и критериев "традиционных религиозных организаций" и создать их невозможно.
"Специальные" (фактически неправовые – в обход действующего законодательства) ограничения деятельности религиозных объединений имеют тенденцию к юридическому закреплению в форме борьбы с "религиозным экстремизмом" и за "духовную безопасность". Еще 30 октября 2002 г. имел место проект Доклада рабочей группы президиума Государственного совета РФ "О совершенствовании деятельности государственных и общественных институтов по противодействию проявлениям религиозного экстремизма в Российской Федерации", в котором термин "религиозный экстремизм" звучит более 30 раз. Термины "религиозный экстремизм" и "духовная безопасность" являются юридически некорректными. Даже термин "экстремизм" многие эксперты называют ненаучным – очень широким и не вполне юридически корректным, направленным на устранение политических конкурентов.
Мы солидаризируемся с мнением Института свободы совести и констатируем, что в России на федеральном уровне продолжает формироваться антиконституционная нормативно-правовая база, и в этих условиях критическому осмыслению должна подвергнуться конфессиональная политика государства, которая должна быть производной от конституционных принципов, положений международных актов и договоров и строго им соответствовать. Концепция введения в правовое поле России "традиционности", по нашему мнению, диктуется "заинтересованными кругами", которые стремятся сформировать антиконституционное, дикриминирующее права граждан законодательство. Выделение традиционных организаций нарушит ряд норм Конституции, в том числе ч. 2 ст. 15, гарантирующую отделение религиозных объединений от государства и их равенство; ст. 28, гарантирующую свободу совести; ч. 2 ст. 19, закрепляющую равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от отношения к религии, убеждений. Таким образом, мы не поддерживаем рассмотренную концепцию и полагаем, что введение в правовое поле понятия "традиционные организации" усилит антиконституционные тенденции, которые противоречат законодательству Российской Федерации и интересам общества.
Кроме вышеуказанных предложений по совершенствованию Федерального закона ряд авторов высказывает и иные предложения.
Так, по мнению И. А. Куницина "укрепление законодательства о свободе совести зависит от выработки эффективных правовых механизмов контроля над деятельностью религиозных объединений… По нашему мнению, необходимо использовать следующие формы контроля за деятельностью религиозных организаций:
Выезд и знакомство с деятельностью религиозной организации по месту ее расположения.
Изучение деятельности религиозного объединения: функционирование руководящих органов, проведение общих собраний, выполнение уставных задач и т. д.
Другие мероприятия по мониторингу возможных нарушений действующего законодательства.
Необходимость подобных положений обусловлена тем, что противозаконный характер деятельности тех или иных религиозных обществ, не имеющих глубоких социальных корней, невозможно выяснить в начальном этапе".
Авторы с данными предложениями не согласны и считают, что ужесточение контроля со стороны государства может привести к изменению вектора государственно-конфессиональных отношений в сторону тоталитаризма.
Так же следует обратить внимание на содержание ч. 1 ст. 2 Федерального закона, в которой закреплено следующее: "Законодательство о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях состоит из соответствующих норм Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ними иных нормативнх правовых актов Российской Федерации, а так же нормативных актов субъектов Российской Федерации". Однако в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются частью ее правовой системы, таким образом, включение в ч. 1 ст. 2 закона данного установления является необходимым.
Мы делаем заключение о том, что термин "свобода совести" звучит в названии Федерального закона, однако понятию, сущностному значению свободы совести и вероисповедания в законе посвящено лишь несколько статей первой главы "Общие положения", а понятийный аппарат, применяемый в законе, не определен.
Статьи закона, которые закрепляют право на свободу совести и свободу вероисповедания, в основном механически воспроизводят текст соответствующих статей Конституции Российской Федерации, что является свидетельством низкой юридической техники.
Так, ч. 1 ст. 3 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" дословно дублирует норму ст. 28 Конституции, гарантируя "право на свободу совести и свободу вероисповедания, в том числе право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать и менять, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними". При этом упускается важная формулировка о том, что право гарантируется "каждому", что в соответствии с конституционной нормой означает: всем лицам вне зависимости от гражданства – гражданам России, иностранным гражданам и лицам без гражданства. В норме Закона, как и в самой Конституции РФ, термин "иные убеждения" остался без расшифровки; по смыслу Закона также нельзя сделать однозначного вывода о содержании "иных убеждений".
В этой связи в плане сравнительно-правового анализа можно вспомнить, что в ранее действовавшем Законе РСФСР "О свободе вероисповеданий" прямо упоминалось право каждого гражданина свободно выбирать, иметь и распространять религиозные или атеистические убеждения и действовать в соответствии с ними при условии соблюдения законов государства (ст. 3); о возможности создания атеистических общественных объединений (ст. 4); об отделении этих атеистических общественных объединений, как и религиозных, от государства (ст. 8).
Таким образом, представляется, что отсутствие подобной регламентации в действующем законодательстве должно быть обязательно восполнено, если не в самой Конституции России, то хотя бы в федеральном законодательстве, так как вопросы регулирования прав и свобод человека и гражданина отнесены к ведению Российской Федерации.