Учитывая, что в нашей стране высока степень криминализации, добросовестное приобретение права собственности на недвижимое имущество невозможно во всех без исключения случаях, когда приобретатель положился на запись в реестре. Право собственности добросовестного приобретателя должно подлежать оспариванию, если: во-первых, запись на имя отчуждателя была совершена вследствие подлога со стороны работников органа регистрации или третьих лиц; во-вторых, запись на имя отчуждателя была совершена вследствие насилия или угрозы в отношении работников органа по регистрации или действительного собственника.
Всякая система регистрации прав на недвижимое имущество, в какой бы стране она ни была создана, основана, как правило, на трех главнейших принципах: внесения, публичности и публичной достоверности.
В России в качестве общего правила введен принцип внесения , согласно которому право на недвижимость возникает только с момента совершения записи. Кроме того, из этого принципа вытекает, что собственником или обладателем иного права на недвижимость признается тот, кто указан в качестве правообладателя в реестре, пока соответствующая запись не оспорена.
У нас действует также принцип публичности (открытости) сведений в реестре. Каждое заинтересованное лицо может получить соответствующую информацию из реестра и поэтому не вправе отговариваться незнанием личности действительного обладателя права (т. е. ссылаться на свою добросовестность).
Отсутствие в нашем законодательстве принципа публичной достоверности реестра в значительной степени обесценивает сам институт регистрации прав на недвижимость. Ведь огромные вложения сил и средств, необходимых для создания и поддержания данной системы, делаются не только (и, может быть, даже не столько) для того, чтобы давать заинтересованным лицам и органам власти справки о принадлежности недвижимости тому или иному лицу (и о том, какие обременения установлены в отношении нее), но и для того, чтобы участники гражданского оборота могли верить записям и в случае несоответствия их действительности не потеряли приобретенное на возмездной основе имущество.
Может возникнуть вопрос, не приведет ли введение публичной достоверности реестра к отходу от принципа, заложенного в ст. 302 ГК РФ, согласно которому собственнику не может быть отказано в виндикационном иске, если имущество выбыло из его владения (или из владения иного управомоченного лица) помимо его воли. Указанные исключения из общего правила о достоверности реестра сохранят данный принцип в неизменности. Следует учитывать специфику недвижимости: ее нельзя украсть или отобрать насильно. Даже если силой вселиться в квартиру и выдавать ее за свою, без соответствующей записи в реестре такое действие не даст желаемого юридического результата. Изменение правообладателя недвижимости помимо его воли может происходить только через запись. Запись вопреки воле правообладателя мыслима только в случаях подлога и насилия.
Критики идеи признания добросовестного приобретателя собственником указывают на ее несоответствие ст. 35 Конституции РФ, защищающей именно право собственности. Но никакого противоречия здесь нет. В данной статье действительно говорится о защите права собственности, однако дело гражданского законодательства указывать на то, кто, когда и при каких условиях становится собственником и получает защиту своего права собственности. Гражданский закон может установить, что при таких-то условиях одно лицо перестает быть собственником, а другое им становится. Если это не так, то можно признать неконституционной ту же ст. 302 ГК РФ, которая хотя и не лишает собственника его права собственности, но не дает ему по общему правилу защиты против добросовестного приобретателя.
Порядок государственной регистрации . Порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним регламентирован главой III Закона о регистрации. Государственная регистрация осуществляется по местонахождению недвижимости в пределах регистрационного округа – территории, на которой действует орган, осуществляющий государственную регистрацию – территориальный орган Росрегистрации. Исключением из данного общего правила является регистрация сделок и прав на предприятие как имущественный комплекс и на объекты недвижимого имущества, расположенные на территории нескольких регистрационных округов, которая проводится непосредственно Росрегистрацией.
Процедура проведения государственной регистрации установлена ст. 13 Закона о регистрации, которая называется "Порядок проведения государственной регистрации прав". Как уже отмечалось, согласно ст. 2 Закона вместо термина "государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним" в тексте Закона допустимо упоминание термина "государственная регистрация прав", хотя по смыслу речь идет о регистрации не только прав, но и сделок.
В соответствии со ст. 13 Закона о регистрации процедура проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним состоит из пяти этапов:
1) прием документов, необходимых для государственной регистрации прав и сделок, и отвечающих требованиям Закона о регистрации с обязательным приложением документа об уплате государственной пошлины, регистрация приема таких документов;
2) правовая экспертиза документов и проверка законности сделки;
3) установление отсутствия противоречий между заявляемыми правами и уже зарегистрированными правами на данный объект недвижимого имущества, а также других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав и сделок;
4) внесение записей в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество при отсутствии указанных противоречий и других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав и сделок;
5) совершение надписей на правоустанавливающих документах и выдача удостоверений о произведенной государственной регистрации прав.
Во исполнение Закона о регистрации и Правил ведения реестра Министерство юстиции утвердило Методические рекомендации по порядку проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, направленные на оказание практической помощи регистрирующим органам в целях совершенствования ими практики проведения государственной регистрации. [51]
Регистрационные действия начинаются с момента приема документов на государственную регистрацию прав и сделок. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним проводится в последовательности, определенной порядком приема документов. Сделка считается зарегистрированной, а правовые последствия – наступившими со дня внесения записи о сделке или праве в ЕГРП.
Прием документов. Согласно п. 1 ст. 16 Закона о регистрации, основанием для приема документов на государственную регистрацию является заявление правообладателя, сторон договора или уполномоченного им (ими) на то лица при наличии у него нотариально удостоверенной доверенности, если иное не установлено федеральным законом.
В случае, если права возникают на основании акта государственного органа или акта органа местного самоуправления, заявление о государственной регистрации права подается лицом, в отношении которого приняты указанные акты.
Первоначальная редакция Закона о регистрации предусматривала, что в случае, если права возникают на основании договоров (сделок), не требующих нотариального удостоверения (и это удостоверение не является обязательным для данного вида сделки), заявления о государственной регистрации прав подают все стороны договора (сделки), а в случае, если права возникли на основании договоров (сделок), не требующих обязательного нотариального удостоверения, но нотариально удостоверенных по желанию стороны, заявление о государственной регистрации права подает одна из сторон договора или сделки. Данные положения, предусматривающие возможность подачи заявления на государственную регистрацию только одной стороной сделки были исключены Федеральным законом от 9 июня 2003 г. № 69-ФЗ; кроме того, вместо "надлежащим образом оформленной доверенности" для представления документов на государственную регистрацию была введена нотариально удостоверенная доверенность. Данные меры были направлены на пресечение возможности злоупотребления недобросовестной стороной. С введением этих требований произошел значительный рост числа договоров, заключенных в простой письменной форме, поскольку для нотариально удостоверенных договоров заявление теперь необходимо подавать не одной из сторон, а всеми сторонами сделки.
Вместе с заявлением о государственной регистрации прав и документами о правах на недвижимое имущество предъявляется документ об уплате государственной пошлины. Физическое лицо предъявляет документ, удостоверяющий его личность, а представитель физического лица, кроме того, – нотариально удостоверенную доверенность, подтверждающую его полномочия, если иное не установлено федеральным законом. Лицо, имеющее право действовать без доверенности от имени юридического лица, предъявляет документ, удостоверяющий его личность, учредительные документы юридического лица или нотариально удостоверенные копии учредительных документов юридического лица, а представитель юридического лица, кроме того, документ, подтверждающий его полномочия действовать от имени данного юридического лица, или нотариально удостоверенную копию этого документа (п. 4 ст. 16 Закона о регистрации).
В данном случае остается неясным, необходима ли для представителя юридического лица нотариально удостоверенная доверенность. Поскольку п. 1 ст. 16 Закона о регистрации указывает на необходимость представления нотариально удостоверенной доверенности, если иное не установлено федеральным законом, возникает вопрос, относится ли правило, содержащееся в п. 4 ст. 16, к иным правилам.
С другой стороны, в соответствии с п. 4 ст. 16 для представителя физического лица обязательна нотариально удостоверенная доверенность, если иное не установлено федеральным законом. Возможно, законодатель в п. 1 и п. 4 ст. 16 имеет в виду случаи, когда может предоставляться не нотариально удостоверенная доверенность, а доверенность, приравненная федеральным законом к нотариально удостоверенной. В этом случае применительно к представителю юридического лица нотариально удостоверенная доверенность будет обязательна.
Или же, возможно, что фраза "если иное не установлено федеральным законом" в п. 1 ст. 16 относится вовсе не к доверенностям, а к исключениям из общего заявительного порядка государственной регистрации.
В связи с изложенным, законодателю следует внести ясность в данный вопрос.
Заявление о государственной регистрации сопровождается документами, которые можно разделить на три группы:
1) правоустанавливающие документы;
2) документы об уплате государственной пошлины;
3) документы, удостоверяющие личность ходатайствующего о регистрации.
Следует подробно остановиться на правоустанавливающих документах. Законодательство не содержит понятия "правоустанавливающий документ". Исходя из п. 1 ст. 17 Закона о регистрации, закрепляющего перечень оснований для государственной регистрации, которые должны быть подтверждены соответствующими документами, к правоустанавливающим документам относятся документы, свидетельствующие о наличии, возникновении, прекращении, переходе, ограничении (обременении) у лица права на объект недвижимости:
акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;
договоры и другие сделки в отношении недвижимого имущества, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте расположения объектов недвижимого имущества на момент совершения сделки;
акты (свидетельства) о приватизации жилых помещений, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте осуществления приватизации на момент ее совершения;
свидетельства о праве на наследство;
вступившие в законную силу судебные акты;
акты (свидетельства) о правах на недвижимое имущество, выданные уполномоченными органами государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;
иные акты передачи прав на недвижимое имущество и сделок с ним заявителю от прежнего правообладателя в соответствии с законодательством, действовавшим в месте передачи на момент ее совершения;
иные документы, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации подтверждают наличие, возникновение, прекращение, переход, ограничение (обременение) прав.
Согласно вышеуказанной норме п. 1 ст. 17 Закона о регистрации, законодатель к правоустанавливающим документам относит и правоподтверждающие документы, свидетельствующие о наличии у лица права на объект недвижимости до государственной регистрации этого права.
Итак, закон не перечисляет конкретные документы, которые представляются на регистрацию, а ссылается лишь на основания регистрации (их перечень не является исчерпывающим), которые должны быть подтверждены соответствующими документами. Лишь сформировавшаяся практика регистрации позволяет судить о том, какие конкретно документы признаются правоустанавливающими, поэтому органы регистрации разрабатывают инструктивно-методическую базу для процедуры регистрации. Закон о регистрации не содержит конкретного перечня документов, что является вполне обоснованным, поскольку, во-первых, нормы о документах, устанавливающих и подтверждающих права на объекты недвижимости, содержатся в многочисленных нормативных актах, и не имеет смысла их дублировать в Законе о регистрации, во-вторых, если бы конкретный перечень документов и был бы закреплен в Законе о регистрации, он носил бы открытый характер ввиду невозможности предусмотреть все основания для регистрации.
Данное объяснение вполне применимо и к норме п. 1 ст. 25 Закона о регистрации, устанавливающей, что право на созданный объект недвижимого имущества регистрируется на основании документов, подтверждающих факт его создания, но не указывающей на конкретные документы. [52]
Например, к правоустанавливающим документам можно отнести: договор передачи и свидетельство о собственности на жилище, выдаваемое в первые годы массовой приватизации жилья; договор купли-продажи квартиры с рассрочкой платежа; справка о полностью выплаченном пае в ЖСК.
Обязательным приложением к документам, необходимым для государственной регистрации прав, являются кадастровый план земельного участка, план участка недр и (или) план объекта недвижимости с указанием его кадастрового номера, т. е. документы, подтверждающие факт существования и учета объекта недвижимости.
Правовая экспертиза документов и проверка законности сделки. Пункт 1 ст. 17 Закона о регистрации указывает на проверку юридической силы представленных на государственную регистрацию правоустанавливающих документов. Правовая экспертиза должна проходить по двум направлениям: установление действительности представленных на регистрацию правоустанавливающих документов и проверка соответствия представленных документов действующему законодательству.
Общей целью правовой экспертизы документов, представляемых на регистрацию, является проверка их соответствия законодательству. В статье 18 Закона о регистрации законодатель оговорил, что документы, представляемые на регистрацию, должны соответствовать требованиям, установленным законодательством Российской Федерации. Согласно п. 1 ст. 20 Закона о регистрации в государственной регистрации может быть отказано в случае, если документы, представленные на государственную регистрацию, по форме или содержанию не соответствуют требованиям действующего законодательства. Таким образом, на регистрирующий орган возлагается, по сути, функция по контролю за законностью совершаемых сделок.
Законодатель прямо не оговаривает пределов осуществления этого контроля. Поэтому на практике могут возникнуть споры, связанные с установлением пределов оценки регистрирующими органами правомочности совершаемых сделок.
Анализ материалов судебной практики показывает, что этот вопрос решается судами отнюдь не в пользу органов государственной регистрации. Например, "незаконными признаны действия должностных лиц органов регистрации по проведению ревизии нотариально удостоверенных сделок с недвижимостью по вопросам соблюдения норм материального права при их удостоверении. При решении вопроса о пределах проверки органом регистрации законности нотариально удостоверенной сделки, иного нотариально оформленного документа, суды учли положения главы II Закона о регистрации, в соответствии с которыми к компетенции органов по государственной регистрации относится проверка действительности поданных заявителем документов и наличия соответствующих прав у подготовившего документы лица или органа власти. Так, Курганский областной суд в своем определении от 24 декабря 1998 г. указал, что правовая экспертиза и проверка законности нотариально удостоверенной сделки органом регистрации должна быть ограничена проверкой прав нотариуса, так как удостоверенная им сделка является действительной, пока компетентными органами не установлено иное. Действия же по изучению документов, на основании которых нотариус удостоверил сделку, является проверкой действий нотариуса, что к компетенции органов по регистрации прав не относится". [53]
Об установлении в законе пределов проведения правовой экспертизы косвенно свидетельствует п. 1 ст. 17 Закона о регистрации, который указывает на проверку юридической силы представленных на государственную регистрацию правоустанавливающих документов.
Важной гарантией защиты правообладателей от возможных злоупотреблений со стороны регистрирующих органов является запрет на истребование дополнительных документов (за исключением указанных в п. 1 ст. 17 Закона о регистрации), если представленные документы отвечают требованиям ст. 18 Закона о регистрации и если иное не установлено законодательством Российской Федерации (п. 2 ст. 17 Закона о регистрации). [54]
В соответствии с п. 38 Методических рекомендаций по порядку проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним рекомендуется при проверке юридической силы правоустанавливающих документов проверять:
соответствие требованиям законодательства, действовавшего на момент издания и в месте издания документа, формы и содержания документа (п. 1 ст. 17, п. 1 ст. 18, п. 1 ст. 20 Закона о регистрации);
обладал ли орган государственной власти (орган местного самоуправления) соответствующей компетенцией на издание акта, а также соблюден ли порядок издания таких актов, в том числе уполномоченное ли лицо подписало этот акт (ст. 9, п. 1 ст. 17, п. 1 ст. 20);
наличие соответствующих прав по распоряжению объектом недвижимости у подписавшего документ лица (ст. 9, п. 1 ст. 20), например продавца и его представителя (если сделка совершается представителем).