Вопросы землеустройства находили отражение и в инструкциях Наркомзема СССР. Так, порядок землеустройства при определенных случаях устанавливался Инструкцией Наркомзема СССР (утв. постановлением СНК СССР от 7 июля 1935 г.) "О выдаче сельскохозяйственным артелям государственных актов на бессрочное (вечное) пользование землей" [21] .
Земельный кодекс РСФСР 1970 г. [22] вводит понятие "государственное землеустройство". Согласно этому Земельному кодексу под землеустройством понималась система государственных мероприятий, направленных на осуществление решений государственных органов в области пользования землей.
Задачами государственного землеустройства назывались: организация наиболее полного, научно обоснованного, рационального и эффективного использования земель, повышение культуры земледелия и охрана земель. Устанавливалось, что землеустройство, включая проектно-изыскательские, съемочные и обследовательские работы, проводится за счет государства. По содержанию землеустройство подразделялось на межхозяйственное и внутрихозяйственное.
Землеустройство включало следующие землеустроительные действия:
1) образование новых, а также упорядочение существующих объектов землепользования с устранением чересполосицы и других неудобств в расположении земель; уточнение и изменение границ землепользований (с изм. и доп., внесенными Указом Президиума ВС РСФСР от 12 марта 1980 г.);
2) внутрихозяйственную организацию территории колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, организаций и учреждений с введением экономически обоснованных севооборотов и устройством всех других сельскохозяйственных угодий (сенокосов, пастбищ, садов и др.), а также разработку мероприятий по борьбе с эрозией почв;
3) выявление новых земель для сельскохозяйственного и иного народно-хозяйственного освоения;
4) отвод и изъятие земельных участков;
5) установление и изменение городской черты, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов;
6) проведение топографо-геодезических, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий.
В процессе землеустройства составлялись землеустроительные проекты, а также документы на право пользования землей.
Собственно землеустроительный процесс состоял из подготовительных работ, составления проекта землеустройства, рассмотрения и утверждения проекта, перенесения проекта в натуру (на местность), оформления и выдачи землеустроительных документов, осуществления авторского надзора за выполнением проекта землеустройства.
Земельный кодекс устанавливал и порядок проведения землеустройства.
Землеустройство проводилось по решению соответствующих государственных органов, по инициативе землеустроительных органов или по ходатайству заинтересованных землепользователей. Осуществлялось землеустройство государственными землеустроительными органами.
Землеустроительные проекты составлялись при участии заинтересованных землепользователей и после утверждения переносились в натуру (на местность) с обозначением границ землепользований межевыми знаками установленного образца.
Установленная в порядке землеустройства внутрихозяйственная организация территории являлась обязательной для колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий.
Застой в землеустроительных работах в 90-х гг. был вызван, по мнению специалистов по землеустройству, главным образом проблемой недофинансирования, что привело к нарушению всей системы землеустройства. В числе других существенных проблем назывались:
непродуманное осуществление земельной реформы с точки зрения правовой и научной обоснованности;
изменения количества сельхозпредприятий, площади землевладений, землепользований и состава угодий в результате перераспределения земель;
неэффективная организация государственного контроля за использованием и охраной земель;
и другие [23] .
Принятие Земельного кодекса РФ, Федерального закона "О землеустройстве", а также целого ряда подзаконных нормативных актов вывело землеустройство на новый качественный уровень.
Комментарий к Федеральному закону "О землеустройстве"
КОММЕНТАРИЙ
к Федеральному закону
от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ
"О ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВЕ" (вред, от 4 декабря 2006 г.)
Принят Государственной Думой 24 мая 2001 г. Одобрен Советом Федерации 6 июня 2001 г.
...
Настоящий Федеральный закон (далее – Закон) устанавливает правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов.
В преамбуле закона обычно определяются его теоретические основы и цели.
Комментируемый Закон устанавливает правовые основы проведения землеустройства.
Цели Закона:
1) обеспечение рационального использования земель;
2) охрана земель;
3) создание благоприятной окружающей среды;
4) улучшение ландшафтов.
Цели Закона раскрывают особенности данного нормативного правового акта, которые выражаются в регулировании комплекса вопросов как публичного, так и частного характера. В Законе рассматривается природоохранное содержание землеустройства.
Цели Закона определяют и основные задачи землеустройства.
Главной задачей землеустройства является организация рационального использования земель всех категорий, в том числе и сельскохозяйственного назначения.
Комментируемым Законом регулируются общественные отношения, возникающие в процессе обеспечения рационального использования земель, сохранения благоприятной окружающей среды, а также при организации мероприятий по охране земель, улучшению и защите ландшафтов.
Глава I Общие положения
Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
...
В целях настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:
землеустройство – мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство);
объекты землеустройства – территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований и других административно-территориальных образований, территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков;
землеустроительная документация – документы, полученные в результате проведения землеустройства;
карта (план) объекта землеустройства – документ, отображающий в графической форме местоположение, размер, границы объекта землеустройства, границы ограниченных в использовании частей объекта землеустройства, а также размещение объектов недвижимости, прочно связанных с землей.
Статья 1 содержит основной понятийный аппарат Закона.
Эта статья Закона устанавливает два вида землеустройства – территориальное и внутрихозяйственное. Каждый вид решает свои задачи.
В целом землеустройство – это комплекс мероприятий, осуществляемый государством, землевладельцами, землепользователями и собственниками земель по наведению порядка в использовании и охране земель.
Землеустройство включает в себя правовые, организационно-хозяйственные, экономические, технологические и технические мероприятия.
Территориальное землеустройство – система мероприятий (действий) по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования и охраны земель, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности.
Территориальное землеустройство распространяется на все земли независимо от целевого назначения, форм собственности и использования.
Внутрихозяйственное землеустройство – система мероприятий (действий) по организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лиц, приравненных к ним, в целях обеспечения их традиционного образа жизни.
Внутрихозяйственное землеустройство затрагивает сельскохозяйственные земли (в том числе земли, предоставленные для охоты и рыболовства).
В соответствии с положениями ст. 1 субъектами землеустройства являются:
а) Российская Федерация в лице федеральных органов государственной власти;
б) субъекты Российской Федерации в лице органов государственной власти;
в) органы местного самоуправления (муниципальные и иные административно-территориальные образования);
г) юридические лица (предприятия, учреждения, организации);
д) граждане.
В данной статье Закона выделяются и специальные субъекты землеустройства:
а) общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ;
б) лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.
Это связано с тем, что ранее принятым Федеральным законом от
7 мая 2001 г. № 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (Собрание законодательства РФ (далее – СЗ РФ). 2001. № 20. Ст. 1972) устанавливаются правовые основы образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов указанных территорий для ведения ими на этих территориях традиционного природопользования и образа жизни. При этом преследуются только гуманные цели, а именно:
защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов;
сохранение и развитие самобытной культуры малочисленных народов;
сохранение на территориях традиционного природопользования биологического разнообразия.
В Федеральном законе от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ (в ред. от 22 августа 2004 г.) "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. № 30. Ст. 3122) определяется, что коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ – это народы, проживающие в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Общинами малочисленных народов Закон называет формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам и объединениям по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому признакам, создаваемые в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры.
К объектам землеустройства относятся:
а) территории всех 88 субъектов Российской Федерации (значит, в целом вся территория Российской Федерации);
б) территории всех муниципальных образований Российской Федерации, т. е. территории местного самоуправления. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (в ред. от 1 декабря 2006 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Закон о местном самоуправлении в РФ) местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях и на территориях иных муниципальных образований).
Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения;
в) территории иных административно-территориальных образований. К ним относятся прежде всего закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО).
В соответствии с Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 (в ред. от 22 августа 2004 г.) "О закрытом административно-территориальном образовании" (далее – Закон о ЗАТО) (Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1915) таковым признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. В целях комментируемого Закона следует отметить, что ЗАТО является административно-территориальной единицей. Границы ЗАТО могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации и районов, входящих в их состав.
Режим землепользования в ЗАТО определяется положением, утверждаемым Правительством РФ.
Земли ЗАТО в соответствии с их основным целевым назначением могут включать в себя земли промышленности, обороны и иные земли, предусмотренные земельным законодательством Российской Федерации. В ЗАТО в соответствии с законодательством РФ по согласованию с органами местного самоуправления может устанавливаться особый режим использования земель;
г) территориальные зоны.
Территориальная зона – это часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков и границы которой определены при зонировании земель в соответствии с земельным, градостроительным, лесным, водным законодательством, законодательством о налогах и сборах, законодательством об охране окружающей природной среды и иным законодательством Российской Федерации (ст. 1 Федерального закона от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ (в ред. от 30 июня 2006 г.) "О государственном земельном кадастре". СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149, далее – Закон о земельном кадастре);
д) земельные участки.
Земельный участок – часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами (ст. 1 Закона о земельном кадастре);
е) части вышеуказанных территорий, зон и участков.
Землеустроительная документация – это документы, полученные в результате проведения мероприятий, направленных на организацию использования земли, учет и оценку земельных ресурсов, составление территориальных и внутрихозяйственных планов. Перечень видов землеустроительной документации приводится в ст. 19 комментируемого Закона (см. коммент. к ст. 19).
Карта (план) объекта землеустройства – обязательный и необходимый элемент землеустройства, важнейший документ, имеющий графическую форму. В этом документе отображаются местоположение, размер, границы объекта землеустройства, границы ограниченных в использовании частей объектов землеустройства, а также размещение объектов недвижимости, прочно связанных с землей (см. коммент. к ст. 20). Карта (план) объекта землеустройства является составной частью землеустроительной документации.
Статья 2. Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства
...
Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства осуществляется законами и иными нормативными правовыми актами.
I. Федеральные законы, законы Российской Федерации, законы РСФСР:
Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (в ред. от
16 октября 2006 г.) (ст. 9, 31, 33, 34; гл. XI. Мониторинг земель, землеустройство и государственный земельный кадастр. Ст. 68, 69);
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 73-Ф3 (в ред. от 27 июля 2006 г.);
Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ (в ред. от 18 июля 2005 г.) "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (ст. 4, 17);
Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (в ред. от 9 мая 2005 г.) "Об охране окружающей среды" (далее – Закон об охране окружающей среды);
Федеральный закон от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (гл. 4 "Земельные участки, предоставляемые и приобретаемые для создания фермерского хозяйства и осуществления его деятельности". См.: ст. 12);
Закон о земельном кадастре;
Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 (в ред. от 31 декабря 2005 г.) "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (предусматривает реализацию землеустроительных мероприятий при осуществлении историко-культурной экспертизы);
Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ (в ред. от 17 апреля 2006 г.) "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую"(ст. 4 "Основания отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую");
Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2004 г.) "Об экологической экспертизе" (ст. 11 "Объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня"; ст. 12 "Государственная экологическая экспертиза объектов регионального уровня");
комментируемый Закон.
Можно также выделить ряд иных федеральных законов, в которых затрагиваются вопросы землеустройства, например:
а) по вопросам финансирования землеустройства:
Федеральные законы последних лет о федеральном бюджете на соответствующий год;
Федеральный закон от 23 декабря 2004 г. № 173-Ф3 "О федеральном бюджете на 2005 год" (в ред. от 5 июля 2005 г.);
Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ (в ред. от 2 ноября 2004 г.) "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (ст. 35 "Формы поддержки садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений".
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации вправе предоставлять средства на землеустройство и организацию территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, восстановление и повышение плодородия почвы, защиту садовых, огородных и дачных земельных участков от эрозии и загрязнения, соблюдение экологических и санитарных требований);