б) по вопросам организации проведения работ по землеустройству: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ (в ред. от 9 мая 2005 г.) "Об особо охраняемых природных территориях";
Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 209-ФЗ (ред. от 3 июня 2005 г.) "О геодезии и картографии".
Лесной кодекс РФ от 14 декабря 2006 г. (ст. 69 (п. 3).
II. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации:
земельное законодательство субъектов РФ (в соответствии с Конституцией РФ земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации).
III. Подзаконные нормативные правовые акты.
Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты имеют определенное значение в регулировании земельных отношений. Они восполняют пробелы, которые остаются в земельном законодательстве, конкретизируют или развивают нормы законодательных актов:
постановление Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. № 833 "О государственном земельном контроле";
постановление Правительства РФ от 11 июля 2002 г. № 514 "Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства";
постановление Правительства РФ от 7 июня 2002 г. № 396 "Об утверждении Положения о проведении территориального землеустройства";
постановление Правительства РФ от 26 апреля 2002 г. № 273 "Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства";
постановление Правительства РФ от 19 августа 2004 г. № 418 (в ред. от 15 января 2006 г.) "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости";
постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 202 (в ред. от 17 июля 2006 г.) "Вопросы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости";
постановление Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. № 846 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель";
постановление Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. № 214 "Об утверждении Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации";
постановление Правительства РФ от 12 июля 1993 г. № 659 (вред, от 27 декабря 1994 г.) "О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам";
приказ Роскомзема от 2 августа 1993 г. № 38 "О проведении инвентаризации земель";
приказ Госкомзема РФ от 3 марта 1998 г. № 28 "Об организации конкурсов (торгов) на проведение проектно-изыскательских работ, связанных с использованием земель";
приказ Роскомзема от 26 апреля 1994 г. № 32 "Об организации комплексных проверок использования земли";
приказ Минприроды России от 25 мая 1994 г. № 160 "Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России";
приказ Госстроя России от 2 августа 1999 г. № 18 "Об утверждении Инструкции о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях";
приказ Росземкадастра от 15 июня 2001 г. № П/119 (в ред. от 29 июля 2002 г. № 301) "Об утверждении документов государственного земельного кадастра" (вместе с "Порядком ведения государственного реестра земель кадастрового района. Раздел "Земельные участки");
приказ Росземкадастра от 15 июня 2001 г. № П/117 "Об утверждении документов государственного земельного кадастра" (вместе с "Требованиями к кадастровому делению");
приказ Росземкадастра от 13 июня 2001 г. № П/115 "Об утверждении документов государственного земельного кадастра" (вместе с "Требованиями к оформлению заявок о постановке земельных участков на государственный кадастровый учет. ГЗК-1-Т-0-06-02-01");
приказ Росземкадастра от 3 июля 2001 г. № П/129 "Об упорядочении нормативных правовых актов Росземкадастра по вопросу ведения Государственного земельного кадастра";
приказ Росземкадастра от 23 октября 2000 г. № 38-1 "Об отмене Инструкции о порядке формирования и учета кадастровых номеров земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости";
приказ Росземкадастра от 14 сентября 2000 г. № 20 "Об упорядочении работ по установлению (восстановлению) границ земельных участков, занимаемых предприятиями и учреждениями федерального железнодорожного транспорта");
приказ Росземкадастра от 17 августа 2000 г. № 10 "О территориальных органах и подведомственных организациях Федеральной службы земельного кадастра России".
Правовые ведомственные акты:
письмо Роскомзема от 14 июня 1996 г. № 1-16/1240 "О Методических рекомендациях по кадастровой оценке земли";
письмо Роскомзема от 14 мая 1996 г. № 5-16/1004 "О порядке выкупа земельной доли";
письмо Роскомзема от 16 января 1995 г. № 2-12/77 "О структуре кадастровых карт и планов земель";
письмо Роскомзема от 9 ноября 1994 г. № 2-12/1749 "Пояснения к Техническим требованиям к плану участка" "Технические требования к плану участка" (утв. Роскомземом от 11 июня 1993 г. с изм. от 9 ноября 1994 г.). В дополнение к данному документу установлено, что "Технические требования к плану участка" следует применять только при купле-продаже гражданами Российской Федерации земельных участков или их частей для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства другим гражданам Российской Федерации;
письмо Роскомзема от 28 декабря 1994 г. № 1-16/2096 "О порядке определения нормативной цены земли";
письмо Роскомзема от 10 января 1992 г. № 3-15/51 "О среднерайонной норме бесплатной передачи земли в собственность граждан";
письмо Роскомзема от 27 марта 1995 г. № 3-15/582 "О Методических рекомендациях по выявлению деградированных и загрязненных земель";
письмо Роскомзема от 29 июля 1994 г. № 3-14-2/1139 "О методике определения размеров ущерба от деградации почв и земель";
Инструкция по межеванию земель (утв. Роскомземом 8 апреля 1996 г.).
В части, не противоречащей действующему российскому законодательству, остается в силе и ряд актов СССР по вопросам землеустройства. К ним относятся:
постановление Совмина РСФСР от 10 апреля 1975 г. № 225 "Об улучшении организации выполнения и повышении качества проектно-изыскательских работ по землеустройству";
постановление Совмина РСФСР от 23 марта 1966 г. № 286 "О мерах по улучшению землеустройства, введения и освоения правильных севооборотов в колхозах и совхозах";
постановление ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г. "Об утверждении Общих начал землепользования и землеустройства" ("Общие начала землепользования и землеустройства" утв. постановлением ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г.).
В завершение комментария данной статьи необходимо отметить, что многие указы Президента РФ, регулировавшие земельные отношения, утратили силу в связи с принятием Земельного кодекса РФ и других федеральных законов, тем самым завершив столь нужную миссию по "латанию пробелов" на этапе формирования нового земельного законодательства.
Другой немаловажный момент, на который следует обратить внимание: в случае коллизий норм комментируемого Закона и норм иных законов (включая Земельный кодекс РФ), регулирующих землеустроительные отношения, следует применять нормы Федерального закона "О землеустройстве" как закона специального. Остальные законы являются общими по отношению к комментируемому Закону в сфере землеустройства.
Статья 3. Обязательность проведения землеустройства
...
Землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях: изменения границ объектов землеустройства; предоставления и изъятия земельных участков; определения границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;
перераспределения используемых гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства;
выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;
проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.
В статье 3 комментируемого Закона дается перечень случаев, когда проведение землеустройства является обязательным.
1. При изменении границ объектов землеустройства:
а) территории субъектов Российской Федерации.
Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия (п. 3 ст. 67 Конституции РФ);
б) территории муниципальных образований.
Изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий.
Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации (ст. 13 Закона о местном самоуправлении в РФ);
в) территории иных административно-территориальных образований.
Изменение границ закрытого административно-территориального образования производится в порядке, установленном ст. 2 Закона о ЗАТО. Решение о создании (об упразднении) ЗАТО принимается Президентом РФ. В свою очередь, предложение о создании (об упразднении) ЗАТО вносится Правительством РФ. Им же вносятся предложения об установлении административной подчиненности, об определении границ и об отводе земель создаваемого (упраздняемого) ЗАТО по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, в ведении которых находятся соответствующие территории. Таким образом, решение об изменении границ ЗАТО будет приниматься Федеральным правительством по согласованию с правительством субъекта Федерации;
г) изменение границ территориальных зон, земельных участков, а также частей указанных территорий, зон и участков будет осуществляться федеральными специально уполномоченными органами и территориальными органами в области управления лесными, земельными, водными, геологическими ресурсами, охраны окружающей среды и иными органами (Федеральная служба земельного кадастра, Министерство природных ресурсов РФ), а также органами исполнительной власти субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления. Изменение границ земельных участков возможно также при слиянии двух и более земельных участков (их частей), при купле-продаже части земельного участка, наследовании части земельного участка и при иных комбинационных вариантах.
2. При предоставлении и изъятии земельных участков.
Действующим земельным, гражданским, природоресурсным и иным законодательством земельные участки предоставляются гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственных целей, несельскохозяйственных нужд, для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного и жилищного строительства (см., например, гл. IV "Постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение земельными участками, ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут), аренда земельных участков, безвозмездное срочное пользование земельными участками" Земельного кодекса РФ; гл. 17 Гражданского кодекса РФ (часть первая).
Изъятие земель – это прекращение в установленном законом порядке права владения, пользования или права собственности на конкретный земельный участок юридических и физических лиц.
Случаи изъятия земельных участков также установлены действующим земельным, гражданским, природоресурсным и иным законодательством. Приоритетным является земельное законодательство. Общий порядок изъятия и предоставления земельных участков предусмотрен Земельным кодексом РФ.
3. Остальные случаи, когда землеустройство проводится в обязательном порядке, связаны с охраной земель, проведением природоохранных, землевосстановительных и иных мероприятий, а именно:
при определении границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;
при перераспределении используемых гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства;
при выявлении нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии [24] , селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;
при проведении мероприятий по восстановлению и консервации земель [25] , рекультивации нарушенных земель [26] , защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания [27] , вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.
Решениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления части объектов землеустройства могут быть ограничены в использовании.
Статья 4. Основания проведения землеустройства
...
Основаниями проведения землеустройства являются: решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о проведении землеустройства;
договоры о проведении землеустройства;
судебные решения.
В статье 4 комментируемого Закона устанавливаются основания проведения землеустройства.
Таковыми являются:
1) решения федеральных органов государственной власти о проведении землеустройства (Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти РФ).
Конкретные полномочия по проведению землеустройства на основании законодательства Российской Федерации были делегированы федеральному органу исполнительной власти. Постановлением Правительства РФ от 18 июля 2000 г. № 537 (в ред. от 1 августа 2001 г.) "Вопросы Федеральной службы земельного кадастра России" устанавливалось, что федеральным органом исполнительной власти по землеустройству является Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр). На Росземкадастр возлагалось осуществление функций упраздненного Государственного комитета РФ по земельной политике, ему также были переданы территориальные органы и организации упраздненного комитета. Однако в данный момент происходит реорганизация федеральных органов исполнительной власти и в соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти. С учетом вышесказанного заметим, что новым специально уполномоченным органом в данной сфере становится Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (далее – Агентство). Согласно постановлению Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 202 (в ред. 19 августа 2004 г.) "Вопросы федерального агентства кадастра объектов недвижимости" Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов недвижимости, государственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости и государственного мониторинга земель. Агентство находится в ведении Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации и осуществляет свою деятельность непосредственно через свои территориальные органы. Основными функциями Агентства в области землеустройства являются: землеустроительное обеспечение на землях, находящихся в федеральной собственности; оказание услуг в сфере землеустройства; проведение экспертизы землеустроительной документации. Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2004 г. № 418 (в ред. от 19 марта 2005 г.) "Об утверждении положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости" установлены следующие полномочия: Агентство организует проведение территориального землеустройства в соответствии с решениями органов государственной власти, а также территориального землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности; подготовку землеустроительных материалов для установления государственной границы Российской Федерации, границ субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; осуществляет утверждение заключений экспертных комиссий при проведении экспертизы землеустроительной документации, а также утверждение карт (планов) и материалов межевания объектов землеустройства.
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:
запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции Агентства;
давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Агентства;
осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Агентства и подведомственных организаций;
привлекать в установленном порядке для проработки вопросов в установленной сфере деятельности научные и иные организации, ученых и специалистов;
создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ;
2) решения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о проведении землеустройства.
Они осуществляют свою деятельность по поводу проведения землеустройства в тесном взаимодействии с Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и его территориальными органами;
3) договоры о проведении землеустройства. Инициаторами и участниками заключаемых договоров (сторонами договоров) в соответствии с комментируемым Законом могут быть:
а) Правительство РФ;
б) правительства субъектов РФ;
в) Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, его территориальные органы, а также находящиеся в его ведении федеральные государственные унитарные предприятия, учреждения и иные организации;
г) органы местного самоуправления;