Вопрос о составе государственного кредита является спорным. Одни авторы относят к нему только государственные займы, другие – также и вклады в сберегательные кассы. Представляется, что последняя точка зрения является более правильной. Но в данном случае не это существенно. Дело в том, что в каких бы формах ни существовал государственный кредит, собственного фонда денежных средств он не образует. Деньги, полученные в результате размещения государственных займов, поступают, как правило, в доход бюджета, где полностью обезличиваются. Погашаются займы также за счет бюджета. Следовательно, какого-либо специального фондирования эти средства не получают, а выступают элементом такого фонда, как бюджет; отношения, возникающие в процессе размещения и погашения государственных займов, – это бюджетные отношения, и они входят в состав государственного бюджета как института финансовой системы государства. Другая часть государственного кредита – вклады в государственные сберегательные банки – идет на формирование ссудного фонда этих банков, т. е. также не образует собственного денежного фонда. Но если нет фонда, не может быть и особого финансово-экономического института, хотя бы уже в силу того, что отсутствуют те денежные (финансовые) отношения, которые данный институт могут сформировать. В то же время надо сказать, что как общефинансовая (экономическая) категория государственный кредит, бесспорно, существует.
Несколько иное положение имеет государственное социальное страхование, средства которого действительно могут фондироваться в форме бюджета (фонда) государственного социального страхования. Однако в бывшем Союзе этот фонд являлся частью государственного бюджета и поглощался им. Следовательно, применительно к финансовой системе СССР социальное страхование выступало частью такого института, как государственный бюджет. Поэтому выделение социального страхования в качестве самостоятельного финансового института, существующего параллельно государственному бюджету, являлось неоправданным.
Вместе с тем следует иметь в виду, что, сообразно конкретным условиям того или иного государства, средства социального страхования могут выделяться, о чем уже говорилось, в совершенно самостоятельный фонд, существующий параллельно с бюджетом, имеющий свой источник доходов, распределяемый особым финансовым планом. Кстати, именно нечто в этом роде получилось с Пенсионным фондом бывшего СССР и, аналогично, с фондом в Казахстане. При обстоятельствах такого рода фонд формирует особый финансово-экономический институт. Другое дело, насколько целесообразно создание множества, наряду с бюджетом, государственных денежных фондов. Об этом мы еще поговорим ниже, анализируя финансовую систему современного Казахстана. Здесь же остановимся на том, что раз есть самостоятельный денежный фонд, значит, есть самостоятельный финансово-экономический институт как элемент финансовой системы данного государства.
Некоторые авторы выделяют в качестве самостоятельного института (звена) финансовой системы кредит вообще ("кредит в разных его формах"). Это также представляется неправильным, хотя бы даже с методологических позиций. Дело в том, что кредитование – это один из методов финансовой деятельности, основанный на возвратном предоставлении денег. Оно применяется при формировании и расходовании по существу всех фондов, входящих в состав финансовой системы. Так, посредством государственного кредита (размещение займов и их погашение) формируется и расходуется государственный бюджет (естественно, в своей какой-то части). Межбюджетный кредит, о котором говорилось в главе второй, используется в целях бюджетного регулирования. С помощью другой разновидности государственного кредита (использование вкладов в сберегательных банках) пополняются банковские фонды. На кредитной же основе происходит использование денежных средств предприятий и организаций, хранящихся на счетах в банках, которые также идут на формирование банковских фондов. Имеется внутриведомственный (межхозяйственный) кредит, применяемый в системе децентрализованных финансов.
Таким образом, кредит (в большей или меньшей степени) свойственен всем финансово-экономическим институтам. Применительно к ним он приобретает форму бюджетного, банковского, ведомственного и т. п. кредитования. Соответственно этому кредит является принадлежностью того правового института, который опосредует данный денежный фонд. При этом необходимо подчеркнуть, что сам кредит (ни в целом, ни в каких-либо своих частях) собственного фонда денежных средств не образует, а лишь выступает, как отмечалось, методом формирования и расходования таких фондов (бюджета, внебюджетных фондов целевого назначения, банковских фондов, денежных фондов министерств и т. д.). Поэтому кредит, являясь экономической категорией, выражающей определенный способ движения денег, не формирует своего собственного и отдельного финансово-экономического института, а является лишь принадлежностью того института, который опосредствует тот или иной денежный фонд. Например, кредитные отношения, посредством которых формируется доходная часть государственного бюджета, будут прежде всего бюджетными отношениями.
В дополнение следует оказать, что выделение в финансовой системе кредитных институтов фактически означает, что классификация одновременно производится по двум основаниям: критерием одних институтов выступает фонд денежных средств (бюджет, государственное имущественное и личное страхование, децентрализованные финансы); критерием других – формы движения денег (государственный кредит, банковский кредит). Иначе говоря, мы ставим в один ряд явления, существующие в различных классификационных плоскостях, в силу чего они несравнимы и несопоставимы.
Отдавая дань традиции, термин кредит можно, пожалуй, оставить в наименовании лишь того финансово-экономического института, который опосредствует денежные фонды банков, поскольку эти фонды расходуются главным образом в форме кредитования. Но при этом необходимо иметь в виду, что данный финансово-экономический институт будет опосредовать не банковское кредитование как таковое (предоставление банком денег взаймы своим клиентам), а фонд денежных средств, находящийся в распоряжении у банков (точнее, отношения по формированию и распределению этого фонда).
Попутно отметим, что неправильным, на наш взгляд, будет довольно распространенное мнение, согласно которому кредитные отношения не являются финансовыми и что кредит существует параллельно финансам. Собственно говоря, противопоставление финансов и кредита, в том числе отнесение одних к финансовым, а других – к кредитным, вообще неправомерно, поскольку эти категории характеризуют разные свойства денежных отношений. Категория финансы выражает принадлежность денег государству, кредит же обозначает способ движения денег от одного липа к другому на условиях возвратности. Соответственно этому термины финансовый и кредитный выражают оценку денежных отношений под разным углом зрения, взгляд на эти отношения с двух различных сторон. Выделение отношений по признаку финансы и кредит – это их систематизация по различным критериям и в различных классификационных плоскостях. Поэтому нельзя считать, что денежные отношения подразделяются на финансовые и кредитные. Одно и то же денежное отношение может быть одновременно и финансовым (поскольку выражает принадлежность денег государству), и кредитным (поскольку опосредует передачу денег на условиях возвратности). В то же время финансовые отношения могут быть кредитными и не быть ими. Кредитные отношения также могут быть финансовыми, а могут таковыми и не быть.
Так, не являются финансовыми такие кредитные отношения, как личный кредит (отношения займа между гражданами), кредит, осуществляемый частными банками, коммерческий кредит, отношения займа между негосударственными предприятиями, международный кредит.
С другой стороны, не являются кредитными такие финансовые отношения, для которых характерно одностороннее и безвозвратное движение денежных средств (налоговые отношения, отношения по внесению обязательных платежей, отношения, возникающие в процессе бюджетного и ведомственного финансирования и т. п.). Наконец, будут одновременно и финансовыми, и кредитными такие денежные отношения, для которых характерно, что они, с одной стороны, возникают в процессе формирования и распределения опосредуемых финансовой системой денежных фондов, с другой – выражают возвратное движение денежных средств этих фондов (отношения государственного займа, межбюджетное кредитование, внутриотраслевое кредитование, государственный банковский кредит).
Таким образом, финансы и кредит – это самостоятельные экономические категории, образованные по различным критериям и находящиеся поэтому в разных классификационных плоскостях. Однако эти плоскости могут взаимно накладываться, проецируясь друг на друга, "высвечивая" зоны, характеризующиеся наличием у возникающих там отношений еще одного дополнительного свойства.
Отдельного разговора заслуживает институт, который в советской литературе именовался как "финансы колхозов, кооперативных и иных общественных организаций". В главе первой мы уже рассуждали на эту тему и пришли к выводу, что негосударственные денежные фонды в состав финансовой системы государства входить не должны и что фактическое их включение в состав финансовой системы СССР было актом непродуманной экономической политики, а точнее, политики, не основанной на экономической и правовой теории. В результате все это плачевно кончилось как для государственных финансов, так и для денежных фондов самих колхозов. К сожалению, рецидив такого мышления упорно не исчезает и в суверенном Казахстане, где вновь и вновь проскальзывают тенденции рассматривать деньги колхозов если не в качестве собственности государства, то в качестве объекта их жесткого государственного регулирования.
В заключение разговора о финансовой системе СССР несколько слов следовало бы сказать о таких институтах, как банковский кредит и государственное имущественное и личное страхование. То, что такие институты существовали, сомнения не вызывает. Но при этом надо учитывать то обстоятельство, что в условиях социалистического строя и банковское, и страховое дело были монополией государства. Поэтому соответствующие денежные фонды были исключительно государственной собственностью. Между тем в зависимости от типа экономики и господствующей в той или иной стране идеологии и банковское, и страховое дело могут осуществлять и негосударственные хозяйствующие субъекты (частные банки, частные страховые компании и т. д.). Причем страховое, например, дело вообще может быть полностью негосударственным. При этих обстоятельствах денежные фонды негосударственных банков и страховых предприятий в состав финансовой системы включаться (ни теоретически, ни практически) не должны.
Обобщая все сказанное по поводу видов денежных фондов, лежащих в основе финансовой системы государства, отметим, что их в зависимости от существующих в данном государстве видов государственной собственности можно свести в три группы:
1) Централизованные денежные фонды. Для них характерен наиболее высокий уровень обобществления права собственности, в результате чего они находятся либо в собственности всего государства в целом (в том виде, например, как понималась государственная собственность в бывшем СССР). И в этом случае они имеют характер общегосударственных фондов и находятся в распоряжении его высших органов (например, республиканская собственность в Казахстане, федеральная – в США и т. п.). Обычно такие фонды представлены бюджетом (государственный бюджет – в СССР, республиканский – в Казахстане, федеральный – в США и т. п.). В зависимости от особенностей строения финансовой системы той или иной страны на этом уровне могут существовать и некоторые иные фонды, которые в практике финансовой деятельности Казахстана получили название внебюджетных фондов.
2) Местные государственные денежные фонды. Это те фонды, которые находятся в собственности, именуемой в разных странах по-разному: коммунальная, муниципальная, собственность административно-территориальных единиц. Эти фонды находятся в распоряжении, как правило, местных государственных органов, представляя собой либо разновидность государственной собственности, либо особый режим хозяйствования, осуществляемый в рамках единой госсобственности. Обычно это местные бюджеты, которые могут дополняться местными внебюджетными фондами.
3) Децентрализованные государственные денежные фонды. Это фонды, которые соответствуют режиму (используя терминологию бывшего СССР и нынешнего Казахстана) права хозяйственного ведения либо права оперативного управления. Распоряжаются этими фондами: а) органы государственного управления (министерства, ведомства); б) государственные хозяйствующие субъекты (предприятия, организации); в) учреждения, финансируемые из бюджета. К этой же группе фондов относятся фонды специального назначения. Обычно это фонды государственных банков и государственных страховых компаний.
Отсюда финансовая система государства представлена тремя группами финансово-экономических институтов: 1) централизованные финансы (которые в конкретных государствах могут носить характер общегосударственных); 2) местные финансы; 3) децентрализованные финансы.
Существующая в настоящее время финансовая система Республики Казахстан представлена всеми тремя видами финансов.
Вообще-то следует иметь в виду, что финансовая система индивидуальна для каждого государства. Наиболее значимыми факторами, определяющими ее строение, выступают, во-первых, форма государственного устройства (естественно, что федеральное государство будет иметь финансовую систему, во многом отличную от унитарного), во-вторых, модель экономики, сформированная в силу господствующей в данной стране идеологии (одно дело экономика тоталитарного типа, основанная исключительно на государственной собственности, другое – экономика рыночного типа, основанная на частной собственности). Возьмем, к примеру, бывший Союз: основным денежным фондом выступал единый государственный бюджет, включающий все местные бюджеты, в силу чего местные финансы поглощались общегосударственными. Банковские кредитные ресурсы были сосредоточены в двух огромных государственных банках – Госбанке и Стройбанке, построенных по жестко централизованным схемам и предельно зарегулированных государством, что давало основание считать их денежные фонды ссудным фондом самого государства, т. е. относить их финансы к централизованным финансам. Примерно то же самое наблюдалось и в области страхования: оно было полностью монополизировано государством, управлял им Госстрах СССР – подразделение Министерства финансов. Это также позволяло говорить о фондах страхования как централизованных финансах. Что касается денежных фондов предприятий, то формировались они по всякого рода произвольным правилам и нормативам, а расходовались по строжайшим предписаниям и под строжайшим контролем государства, собственностью которого и были эти предприятия вместе со всеми своими денежными фондами.
Следует также иметь в виду, что финансовая система не есть нечто застывшее, и она может меняться под влиянием самых разнообразных внешних и внутренних факторов, заставляющих пересматривать роль и значение государства в той или иной стране. Особенно это характерно для тех из них, которые начинают сталкиваться с серьезными экономическими трудностями (повышение роли государства в США в период экономического кризиса в тридцатые годы и, наоборот, снижение этой роли как следствие попыток либерализации экономики, что имело место в том же бывшем СССР в эпоху так называемой перестройки).
В целом же устройство финансовой системы определяется теми целями и задачами, которые возложены на государство в данной стране. А их объем и назначение могут быть самыми различными.
Выяснение состава финансовой системы государства имеет прямое отношение к выяснению состава особенной части его финансового права. Как уже говорилось, долгое время в советской юридической литературе господствовало мнение, что правовая система определяется финансовой. Вместе с тем утверждалось, что система финансового права не может быть зеркальным отображением финансовой системы. А это уже дает возможность для самого произвольного и субъективного толкования состава правовых институтов. Поэтому прежде всего рассмотрим вопрос о соотношении финансово-правового института с институтом финансово-экономическим.