Правовой институт – это совокупность юридических норм, которая регулирует определенную группу общественных отношений. Для этих отношений характерно то, что они, с одной стороны, носят взаимосвязанный и родственный характер, т. е. являются именно группой, с другой – отличаются от тех общественных отношений, которые регулируются другими правовыми институтами. Общественными отношениями, выступающими предметом как финансового права в целом, так и отдельных его институтов в частности, являются финансово-экономические отношения. Определенные группы этих отношений образуют институты финансовой системы (финансово-экономические институты). И точно так же как институты не могут существовать вне финансово-экономических отношений, так и эти отношения не существуют вне определенного финансово-экономического института. Поскольку предметом правового института выступает группа финансово-экономических отношений, а последние группируются в финансово-экономические институты, то такой институт (как совокупность экономических отношений) и есть предмет соответствующего правового института. Другими словами, совокупность экономических отношений, формирующая финансовый институт, в то же время является такой группировкой общественных отношений, которая составляет предмет того или иного правового института. Следовательно, правовой институт – это финансово-экономический институт, облеченный в правовую "одежду". Отсюда вытекает, что система особенной части финансового права – это облеченная в правовую "одежду" финансовая система.
С целью проверки этих выводов зададим ряд контрольных вопросов. Во-первых, может ли иметь место финансово-правовой институт, не имеющий себе аналога в виде экономического института финансовой системы? Со всей определенностью надо сказать – нет. Такой правовой институт существовать не может, ибо для него не из чего сформировать предмет правового регулирования – экономические отношения всегда входят в состав своего финансового института и поглощаются опосредующим его правовым институтом. Таким образом, финансово-правовой институт не может существовать без своего финансово-экономического института, т. е. вне финансовой системы.
Во-вторых, нельзя ли допустить ситуацию, при которой экономические отношения группируются по финансовым институтам согласно своим экономическим критериям, а правоотношения – по правовым институтам согласно юридическим критериям, и при этом обе системы (финансовая система и система особенной части), отличаясь друг от друга, будут правомерными? Или этот же вопрос, но сформулированный в другой плоскости: могут ли финансово-правовые нормы, руководствуясь юридическими критериями, быть сформированными в собственную систему, отличающуюся от финансовой? Для того, чтобы ответить на этот вопрос, зададим еще один: может ли финансовое правоотношение существовать без опосредуемого им экономического отношения? Ответ может быть только один: конечно же, нет. Финансовое правоотношение – это экономическое финансовое отношение, облеченное в правовую "одежду". Местонахождение правоотношения всегда зависит от местонахождения экономического отношения. Поэтому правоотношение всегда будет принадлежать правовому институту, опосредующему тот экономический институт, в состав которого входит само экономическое отношение. Следовательно, принадлежность финансового отношения к своему экономическому институту предопределяет принадлежность правовых норм, регулирующих это отношение, к тому правовому институту, который опосредует именно данный экономический институт. Иначе говоря, вопрос группировки общественных отношений по предметам правового регулирования – это вопрос группировки экономических отношений по видам финансовых институтов. Отсюда вытекает, что ситуация, когда экономическое отношение будет в одном финансовом институте, а аналогичное правоотношение – не в том правовом институте, которое его опосредует, а в каком-то другом – в принципе невозможна.
И в-третьих: можно ли классифицировать финансовые отношения (как экономические, так и правовые) по каким-то иным основаниям, нежели их принадлежность к финансово-экономическому институту? Думается, можно, что и делается в научных и учебных целях. Экономические отношения можно, например, классифицировать по признаку возвратности, в соответствии с чем они распадутся на отношения безвозвратного предоставления денег и отношения кредитования. Правовые отношения можно классифицировать по методу правового регулирования, в результате чего они составят две группы: отношения, регулируемые односторонне-властным методом, и отношения, регулируемые договорным методом. И экономические, и правовые отношения можно классифицировать, например, по субъектам и т. д. Более того, сами правовые нормы можно классифицировать по каким-то чисто юридическим критериям, например, по характеру содержащегося в них предписания, и они поделятся на обязывающие, запрещающие и управомочивающие. Но любая классификация, какую бы цель она ни преследовала, должна, во-первых, производиться по единому основанию и, во-вторых, не должна приводить к отрыву экономических отношений от опосредующих их правовых. Но самое главное заключается в том, что никакой другой критерий, кроме как принадлежность финансового отношения к определенному экономическому институту, не может быть положен в основу формирования как самих правовых институтов, так и их системы. Ибо основным критерием, лежащим в основе деления всего права на отрасли, а отраслей на разделы (институты), выступает, как известно, предмет правового регулирования, т. е. общественное отношение. Им в данном случае является экономическое финансовое отношение. И коль скоро эти отношения объективно сгруппированы в экономические институты, то единственным критерием, определяющим принадлежность правовой нормы к тому или иному правовому институту, выступает сам экономический институт.
Таким образом, система особенной части финансового права детерминирована финансовой системой государства. А именно: количество правовых институтов и их видов в точности соответствует количеству и видам экономических институтов. Правовых институтов, не соответствующих экономическим, попросту не существует. Более того, финансовая система и опосредующая его правовая система, не существуя друг без друга, представляют единый механизм, составные элементы которого посредством многочисленных связей и с помощью различных каналов жестко взаимосвязаны и взаимозависимы. В результате чего этот механизм характеризуется общей организованностью, сбалансированностью частей и деталей, внутренним и внешним единством. Так, экономическое отношение выступает для правовой нормы объектом регулирования, и в своем взаимодействии они порождают финансовое правоотношение. Группа экономических отношений формирует финансовый институт, являющийся в то же время предметом регулирования для правового института, который, в свою очередь, представляет собой совокупность юридических норм. Экономические институты образуют финансовую систему, выступающую предметом регулирования для всей особенной части финансового права, которая сама по себе является совокупностью правовых институтов. Данный комплекс помимо перечисленных систем (экономической и правовой) включает в себя также систему органов, осуществляющих финансовую деятельность, и в своей совокупности может, по нашему мнению, именоваться финансовый механизм.
Говоря о системе особенной части финансового права, необходимо выяснить еще один вопрос: из каких систематизирующих группировок состоит ее структура. Если речь вести о советской финансово-правовой науке, то особенная часть подразделялась в ней лишь на институты. Однако затем, как писал Е. А. Ровинский, "назрела практическая потребность дополнить традиционную триаду – отрасль, институт, норма – введением подотрасли как совокупности определенных институтов". С учетом этого обстоятельства Е. А. Ровинский финансовое право как отрасль делил первоначально на подотрасли, а их уже, в свою очередь, – на институты. Такой подход получил положительную оценку большинства ученых, поскольку позволял избежать некоторых недоразумений. Так, бюджетное право традиционно считалось институтом финансового права. Так же традиционно признавался институтом и бюджетный процесс, который входит в состав бюджетного права. Другими словами, получалось, что один институт входил в состав другого института. Это приводило к смысловой и логической путанице. Поэтому введение более крупных, чем институт, группировок финансово-правовых норм является обоснованным, что и было сделано, например, М. И. Пискотиным в отношении бюджетного права, который, по его мнению, "не просто крупный институт, а совокупность институтов, особый раздел (подотрасль) права". К такому же выводу в отношении института государственных доходов пришел и С. Д. Цыпкин, который считал его не институтом, а разделом финансового права.
Правда, параллельно этому возник спор: насколько удачным является применение термина "подотрасль". По мнению В. В. Бесчеревных, "в самом термине "подотрасль" выражена тенденция к обособлению, к выделению в самостоятельную отрасль права, а, учитывая внутреннее единство общественных отношений, составляющих предмет финансового права… такая центробежная тенденция в этой области не действует". Может показаться, что речь идет о смысловых оттенках, не имеющих существенного значения. Однако это не так. Точность терминов – это точность мысли. А последнее является необходимым условием познания действительности. И поскольку бюджетное право ни в какой перспективе не в состоянии существовать вне финансового, мнение В. В. Бесчеревных представляется правильным. Кроме того, термин "подотрасль" и в чисто смысловом значении неточно отображает существующее соотношение этих правовых образований. Бюджетное право находится не под отраслью, а в отрасли финансового права.
Во всяком случае, вопрос о том, что в системе особенной части финансового права существуют группировки правовых норм более крупные, чем институты, объединяющие их, в настоящее время можно считать решенным.
В свое время в советской юридической литературе было предложено несколько вариантов системы особенной части финансового права. Представляется целесообразным их рассмотреть, но, разумеется, не только для того, чтобы задним числом восстановить истину – Союз и, следовательно, советское финансовое право распались, и вопрос о его системе представляет чисто исторический интерес, – а для того, чтобы, опираясь на довольно глубокую проработку проблемы, попытаться выявить общие закономерности и объективные критерии, применимые не только к Союзу, но и к любому государству.
Начнем с той из них, которая представлена в учебнике "Советское финансовое право" под редакцией Е. А. Ровинского 1976 года издания и которая отличается наибольшей детализированностью. Она выглядит следующим образом: 1) подотрасль бюджетного права, которая включает в себя институты: а) бюджетное устройство СССР; б) бюджетно-материальное право; в) бюджетно-процессуальное право; 2) подотрасль регулирования государственных доходов, которая включает: а) обязательные платежи государственных предприятий, объединений и отраслей хозяйства; б) налоговое право; в) неналоговые доходы.
Институты внеотраслевой системы: а) государственный кредит; б) государственное имущественное и личное страхование.
3) Подотрасль регулирования государственных расходов: а) правовой режим финансирования народного хозяйства; б) правовой режим сметно/бюджетного финансирования.
4) Подотрасль кредитно-денежной системы СССР включает в себя: а) регулирование отношений в области кредита; б) финансирование капитальных вложений; в) регулирование отношений в области расчетов; г) регулирование денежного обращения; д) государственную валютную монополию.
Данная система страдает определенными, на наш взгляд, недостатками, а именно:
1) В ней не отображены финансы предприятий и отраслей хозяйства, которые, по общему мнению, входили в состав финансовой системы СССР, где были представлены самостоятельным финансово-экономическим институтом.
2) Вызывают возражения такие подотрасли, как "Регулирование государственных доходов" и "Регулирование государственных расходов". Надо сказать, что мнение о существовании в системе финансового права этих (или им подобных) институтов (разделов, подотраслей) являлось не только одним из старейших, но и общепризнанных. Исключение, пожалуй, составляла лишь Т. С. Ермакова – в разработанной ею системе эти институты не фигурируют, хотя в то же время против их существования ничего и не сказано.
Постараемся оспорить это традиционное и устоявшееся суждение.
Во-первых, финансовая система СССР (как, впрочем, и любой другой страны) не знала таких финансово-экономических институтов, как "Государственные доходы" и "Государственные расходы". А если нет экономического института, то неоткуда взяться и правовому, т. к. нет той группы общественных отношений, которая могла бы быть предметом данного правового института.
Во-вторых, существование любого правового института означает наличие специфической, относительно обособленной от других групп общественных отношений. Признание в финансовом праве указанных выше правовых институтов (разделов, подотраслей) означает, что имеются особые общественные отношения, связанные с доходами и расходами, существующие отдельно от денежных фондов. Но доходы и расходы являются неотъемлемой частью определенного фонда денежных средств и "намертво" к нему привязаны. Нет доходов и расходов – нет и самого фонда, точно так же как не может быть каких-то отдельно существующих от определенного фонда "доходных" и "расходных" отношений. Они всегда являются отношениями своего фонда. Следовательно, общественные отношения, связанные с доходами и расходами денежных фондов, являются не только неотъемлемым элементом тех финансово-экономических институтов, которые опосредуют данные фонды, но, собственно, и формируют эти институты. Каждому из них соответствует свой правовой институт. Вычленение из него "доходных" и "расходных" отношений (с тем, чтобы они составили обособленный предмет правового регулирования) означало бы фактически разрушение лежащего в его основе экономического института, т. к. фонд денежных средств не может существовать без доходов и расходов. Но экономические институты, выраженные определенным фондом денежных средств, существуют как объективная реальность. Это означает, что такие правовые институты (разделы), как "Регулирование государственных доходов" и "Регулирование государственных расходов", не имеют своего предмета правового регулирования.
Точнее, в качестве такового они лишь вычленяют определенные общественные отношения из общей их группы, консолидированной вокруг того или иного денежного фонда. А поскольку никакой правовой институт не может существовать без собственного предмета правового регулирования, то указанных институтов (разделов) нет вообще.
Наконец, в-третьих, экономическая природа общественных отношений определяется тем денежным фондом, вокруг которого они группируются и образуют в своей совокупности соответствующий финансово-экономический институт. Правовое лицо этих отношений должно быть адекватно их экономическому содержанию. Так, отношение по внесению платежей в бюджет – это экономическое бюджетное отношение. Бюджетным же оно должно и быть с правовой точки зрения. Следовательно, нормы, регулирующие платежи в бюджет, вводят в состав бюджетного права, а не в институт государственных доходов, существующий якобы отдельно от бюджета.
На основании всего изложенного можно, на наш взгляд, сделать вполне определенный вывод, что таких институтов (разделов), как "Правовое регулирование государственных доходов и расходов", особенная часть финансового права не содержит. В лучшем случае они могут быть разделами науки или учебного курса финансового права, выделяемых, как пишет С. Д. Цыпкин, в целях более детального анализа, усвоения и совершенствования соответствующих нормативных материалов.
В то же время полагаем, что в рамках отдельных разделов финансового права (рассматриваемого в качестве отрасли), опосредующих определенный фонд денежных средств, выделение особых институтов, регулирующих доходы и расходы этого фонда, в принципе допустимо. Это полностью отвечает экономическим предпосылкам формирования системы финансового права, т. к. фонд денежных ресурсов, лежащий в основе правового института, всегда состоит из двух частей – доходной и расходной. Логично предположить, что и правовой институт (раздел) содержит особые группировки норм, соответствующие этим частям денежного фонда. Например, представляется вполне обоснованным мнение С. Д. Цыпкина о существовании такого правового института, как "Доходы государственного бюджета". Но в то же время полагаем, что он является частью не раздела "Правовое регулирование государственных доходов", а бюджетного права.
3) Если даже допустить, что финансовое право содержит такой раздел (подотрасль), как регулирование государственных доходов, – негативное отношение к чему было высказано выше, – то и в этом случае данный раздел в рассматриваемой системе сконструирован неудачно. Хотя он и назван "Регулирование государственных доходов", в нем, судя по включенным институтам, отображены только доходы государственного бюджета, т. е. централизованные доходы. А как известно, понятие "государственные доходы" включает в себя как централизованные, так и децентрализованные доходы, в частности доходы государственных предприятий и организаций, чьи денежные фонды входят в состав финансов. Иначе говоря, доходы бюджета являются лишь частью государственных доходов.
Следовательно, наименование данного раздела гораздо шире его содержания. Или, другими словами, этот раздел (в том виде, в котором он представлен в рассматриваемой системе) не охватывает всех государственных доходов.