Одни авторы считают, что бюджетное устройство адекватно понятию бюджетная система, где под ней понимается совокупность бюджетов различных видов. Другие – включают в состав бюджетного устройства еще принципы и порядок разграничения доходов и расходов между отдельными звеньями бюджетной системы. Третьи – дополняют названные два элемента еще одним – бюджетным правом местных органов. Наконец, по мнению четвертых, в бюджетное устройство входит также порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета. В последнем случае понятием бюджетного устройства охватывается предмет всего бюджетного права.
Из приведенных точек зрения видно, что такой элемент, как бюджетная система, включается в понятие бюджетного устройства всеми авторами (в качестве единственного – в первом случае, наряду с другими – во всех остальных). Поэтому взаимосвязь бюджетной системы и бюджетного устройства можно считать бесспорной и, по мнению большинства авторов, эта взаимосвязь выражается как соотношение частного и общего. На наш взгляд, для пересмотра этого суждения основания нет. В равной мере бесспорно (во всяком случае – для юридической науки) то, что бюджетный процесс не входит в состав бюджетного устройства, а наряду с ним представляет собой самостоятельный подраздел бюджетного права. Бесспорно и то, что понятия бюджетное устройство и бюджетное право не равнозначны и что первое является частью второго. В связи с этим четвертую точку зрения можно считать несостоятельной. Возражение вызывает и включение в состав бюджетного устройства бюджетных полномочий (третья точка зрения) хотя бы потому, что эти полномочия включают в себя права, часть которых относится к бюджетному процессу (процессуально-бюджетные права). А коль скоро бюджетный процесс не входит, как было сказано выше, в состав бюджетного устройства, то включение в него норм, устанавливающих бюджетно-процессуальные права, было бы нелогичным. Нельзя согласиться и с первой точкой зрения, ставящей знак равенства между понятиями бюджетное устройство и бюджетная система. В общепринятом понимании слово устройство означает строение чего-либо. В этом смысле устройство всегда означает организованную определенным образом систему каких-либо компонентов, частей, деталей. Однако в любом работающем устройстве его компоненты находятся во взаимном движении. Поэтому, чтобы охарактеризовать то или иное устройство, надо не просто перечислить и назвать его элементы (явление в статике), но и показать их взаимодействие (явление в динамике). В свете сказанного представляется, что бюджетное устройство включает в себя: 1) бюджетную систему (статика явления) и 2) бюджетное регулирование (динамика явления). Термин бюджетная система мы употребляем здесь в общепринятом для правовой науки смысле как совокупность бюджетов различных видов, организованных в определенную систему. Что же касается термина бюджетное регулирование, то он используется нами в более широком значении, чем это принято в юридической литературе. Обычно этим термином обозначают процесс обеспечения бездефицитности какого-либо бюджета путем увеличения его доходной части с помощью регулирующих доходов и дотаций. Однако если даже иметь в виду только процесс сбалансирования бюджетов, то осуществляется он не только с помощью регулирующих доходов, но и посредством их твердого закрепления за тем или иным видом бюджета (постоянно закрепленные доходы), а также путем формирования расходной части (распределение расходов между бюджетами, сокращение расходов и др.). Поэтому в конечном счете бюджетное регулирование, выражая механику взаимодействия различных видов бюджетов, входящих в состав бюджетной системы, охватывает собой, на наш взгляд, такие явления, как: структура доходов и расходов бюджетов различных звеньев; принципы и порядок распределения доходов и расходов между отдельными бюджетами; порядок сбалансирования (уравнивания) доходных и расходных частей каждого бюджета. Цель бюджетного регулирования – обеспечить надлежащее взаимодействие всех компонентов бюджетной системы, сбалансировать каждый ее элемент и всю систему в целом с тем, чтобы данный механизм нормально функционировал и бесперебойно работал.
Методами бюджетного регулирования являются: а) распределение расходов между отдельными видами бюджетов, входящих в бюджетную систему; б) установление постоянно закрепленных доходов отдельных видов бюджетов; в) установление регулирующих доходов отдельных видов бюджетов; г) межбюджетная дотация; д) межбюджетное кредитование.
В целом бюджетное устройство можно, на наш взгляд, определить следующим образом – это институт бюджетного права, устанавливающий организационное строение бюджетной системы государства и взаимодействие ее основных частей. Место этому институту, в чем мы солидарны с Н. И. Химичевой, – в общей части бюджетного права, поскольку во-первых, бюджетная система – это прежде всего согласованная совокупность бюджетов, т. е. эта система начинается (если можно так выразиться) с внутренней организации. Во-вторых, нормы права, сосредоточенные в данном правовом институте, в силу своей "изначальности" носят общий характер и имеют выход на все другие институты бюджетного права.
Управление в области бюджета
Института под таким названием в составе бюджетного права обычно не выделяют. Однако, на наш взгляд, он все-таки существует. Управление в области бюджета является частью управления в области финансов, т. е. мы имеем дело с частным проявлением института общей части финансового права "Управление в области финансов" в одной из сфер финансовой деятельности, а именно в сфере бюджета. Управление в области бюджета не формирует самостоятельной и особой отрасли (даже подотрасли) государственного управления. Бюджетную деятельность (точнее, деятельность, связанную с бюджетом) осуществляют все без исключения государственные органы, поскольку все они так или иначе имеют дело с бюджетом. Например, парламент утверждает центральный бюджет страны, правительство организует его исполнение, значительная доля бюджетной деятельности осуществляется, естественно, специализированными финансовыми органами, в первую очередь министерством финансов и т. д. Таким образом, особой организационной системы органов управления бюджетом не существует, и можно лишь говорить о компетенции различных государственных органов в области бюджета. Вместе с тем это вовсе не означает, что бюджетная деятельность вообще не имеет своих организационных форм управления, – в качестве таковой выступает вся система государственного аппарата, где каждое звено реализует свои бюджетные права и обязанности, возложенные на него нормами финансового права (а точнее – бюджетного права). Особенностью бюджетных правоотношений выступает то, что в качестве их субъекта часто выступают территориальные образования (национально-территориальные и административно-территориальные единицы), которые и этих отношениях являются носителями бюджетных полномочий. Поскольку бюджетные правоотношения, как и любые другие финансовые правоотношения, носят управленческий характер, то эти образования выступают (естественно, в лице того или иного государственного органа) в роли либо субъекта управления, либо объекта управления. При этом и сами образования, и их бюджеты образуют определенную систему, зачастую находящуюся в отношениях соподчиненности. Все это позволяет включить данную организационно-правовую конструкцию в институт "Управление в области бюджета". Заметим, что в литературе довольно часто выделяется такое подразделение бюджетного права, как "Бюджетные права" (или, как правильно, по нашему мнению, говорит В. В. Бесчеревных – "бюджетная компетенция") национально– и административно-территориальных единиц государства. Одни авторы, как отмечалось, считают его частью бюджетного устройства, другие – выделяют его в качестве даже самостоятельного института бюджетного права. По нашему мнению, эта группа норм входит в состав института "Управление в области бюджета".
В свете сказанного данный институт можно определить как совокупность правовых норм, устанавливающих компетенцию государственных органов, осуществляющих по поручению государства организационную деятельность в области бюджета.
Бюджетное планирование
Под этим институтом мы понимаем совокупность правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в ходе деятельности государственных органов по планированию формирования и расходования бюджета.
Следует сказать, что института под таким названием финансово-правовая наука не знает. В ней фигурирует институт, именуемый "Бюджетный процесс". Его обычно определяют как регламентированную бюджетно-процессуальными нормами деятельность по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов, а также по составлению и утверждению отчетов об их исполнении. В экономической же литературе, наоборот, термин бюджетный процесс почти не используется, и для обозначения экономического института, опосредующего планирование бюджета, употребляется понятие бюджетное планирование. Последнее представляется более правильным. Дело в том, что термин бюджетный процесс, несмотря на всю свою традиционность, является узкоспециальным понятием финансово-правовой науки, а для всех прочих становится понятным лишь при условии его разъяснения. Связано это прежде всего с тем, что сам термин бюджет имеет несколько значений (и как финансовый план, и как определенный фонд денежных средств). При употреблении его в первом значении словосочетание бюджетный процесс означает движение бюджета как особого плана, что, в общем-то, делает ясным, о чем идет речь. Но при втором значении бюджета (а оно, заметим, используется не реже, если не чаще первого) это словосочетание преобразуется (в буквальном толковании) в "процесс денежного фонда". А это либо вовсе непонятно, либо наталкивает на мысль, что речь идет о каких-то фактических операциях, связанных с собиранием денег в бюджет или их выдачей из него, т. е. уводит от темы планирования. Иное, причем опять-таки оправданное понимание термина бюджетный процесс порождается и в силу того, что при его внешнем восприятии возникают невольные ассоциации (по крайней мере, у юристов общего профиля) с такими понятиями, как уголовный процесс и гражданский процесс. Но данные понятия (будучи, подчеркнем, гораздо старее и традиционнее, чем бюджетный процесс) связаны с разрешением соответствующих дел (гражданских и уголовных). По аналогии с гражданским и уголовным процессами под бюджетным процессом следовало бы понимать процедуру разрешения споров между сторонами бюджетного правоотношения. Кстати говоря, такое понимание бюджетного процесса является не только вполне логичным, но имеет даже свою реальную практику (например, судебное рассмотрение дел о взыскании не внесенных в срок налогов). Применение же этого термина для обозначения процедуры происхождения бюджета через различные стадии в корне отличается от значения понятий гражданский процесс и уголовный процесс. Разумеется, каждая отрасль права может породить свои собственные понятия или наложить специфический оттенок на общеюридические. Но в то же время вряд ли оправданно столь разительное отличие отраслевого понятия (в данном случае – финансово-правового) от аналогичного общеюридического.
Таким образом, в понятие бюджетный процесс можно вложить несколько смыслов, и каждый из них по-своему будет оправданным и логичным. В отличие от него термин бюджетное планирование более доступен, определенен и конкретен, точнее характеризует предмет, помогает избежать недоразумений, вызванных множественностью значений.
В заключение коснемся еще одного вопроса, имеющего определенную связь с изложенным выше. Он касается признаваемой большинством авторов особенности бюджетных правоотношений, суть которой заключается в том, что данные правоотношения не могут длиться свыше одного года. Связано это с тем, что каждый бюджет принимается только на год.
Представляется, что такой особенности как таковой нет. Во-первых, она связывается со сроком действия акта об утверждении бюджета. Но если мерить продолжительность существования правоотношения сроком действия планового акта, то не только бюджетное, но и любое финансовое правоотношение следует признать длящимся лишь один год, т. к. и другие финансово-плановые акты, опосредующие прочие денежные фонды, принимаются на этот же срок. Во-вторых, в области планирования бюджета могут действовать не только годовые, но и более длительные планы. В-третьих, бюджетные правоотношения нельзя сводить лишь к тем, которые вытекают из конкретного акта планирования, посвященного конкретному бюджету. Имеются отношения, носящие фундаментальный характер. Например, отношения, связанные с установлением бюджетной системы, бюджетной компетенции, порядком планирования и издания самих бюджетно-плановых актов и т. д. Такого рода отношения регулируются нормативными актами, носящими длительный и стабильный характер.
Таким образом, бюджетные правоотношения нельзя сводить к годовым отношениям, опосредуемым только годовым финансовым планом. Они, как и все другие финансовые отношения, могут быть и разовыми, и связанными со сроком действия того или иного финансово-планового акта (т. е. годовыми, пятилетними и т. п.), но могут носить и неопределенно-длительный характер (т. е. соответствовать сроку действия того нормативного акта, относящегося к сфере бюджетного права, который их регулирует).