Бюджетный контроль
Этого института, как и предыдущего, в системе бюджетного права не выделяют. Однако то, что бюджетно-контрольная деятельность существует, – факт, в общем-то, очевидный.
Поэтому, коль скоро объективно существует такая специфическая разновидность финансовой деятельности, как бюджетный контроль, то логично предположить, что бюджетное право содержит особую группировку правовых норм, регулирующих эту деятельность. Не менее логичным представляется и то, что поскольку общая часть финансового права содержит особый институт – "Финансовый контроль", то он должен иметь выход и на особенную часть, в частности на бюджетное право, где он трансформируется в институт "Бюджетный контроль". Тем более что бюджетное право, как отмечалось выше, – это, по всеобщему мнению, основной и крупнейший раздел (подотрасль) финансового права.
В качестве института бюджетного права бюджетный контроль можно определить как совокупность финансово-правовых норм, определяющих круг и полномочия органов, осуществляющих контроль за законностью и целесообразностью всех действий по формированию и распределению бюджета, использованию бюджетных ассигнований, а также норм, устанавливающих виды, формы и методы этого контроля. Институтами особенной части бюджетного права являются "Правовое регулирование доходов бюджета" и "Правовое регулирование расходов бюджета". В советской юридической литературе, в первую очередь в трудах С. Д. Цыпкина и Л. В. Вороновой, этим институтам было уделено довольно много внимания. Традиционно считается, что они являются институтами таких разделов (подотраслей) финансового права, как "Правовое регулирование государственных доходов" и "Правовое регулирование государственных расходов". В отличие от этого мы по причинам, изложенным выше, полагаем, что им место в бюджетном праве.
В связи с упомянутыми институтами коснемся такого довольно широко употребляемого в последнее время понятия, как налоговое право. Но прежде всего отметим, что сейчас, похоже, произошел пересмотр содержания самого термина налог. В советской литературе (как экономической, так и правовой) под налогом обычно понимался такой обязательный платеж в доход государства, который был связан со сменой формы собственности (деньги из негосударственной собственности переходили в государственную). Для платежей в бюджет государственных предприятий, при которых форма собственности не меняется, применялся специальный термин – обязательные платежи. Сейчас все платежи, независимо от того, кто является их плательщиком – государственный или негосударственный субъект, именуются одинаково: налог. Причем дело даже не только в смене названия "обязательный платеж" на "налог", но и в смене правового режима изъятия денег: раньше государство, рассматривавшееся как безраздельный владелец всей прибыли находящихся в его собственности предприятий, под видом обязательного платежа могло изъять ее любую часть. Сейчас же посредством налога можно изъять лишь твердо фиксированную часть, установленную нормами налогового законодательства, которое, заметим, не делит плательщиков на государственных и негосударственных. Кроме того, в нынешних условиях Казахстана налоги поступают не только в бюджеты различных уровней, но и в некоторые внебюджетные фонды (например, в Дорожный фонд). Это означает, что налоги не могут быть исключительной прерогативой бюджетного права, а могут касаться и некоторых других разделов финансового права.
Лично мы продолжаем оставаться при мнении, что платежи государственных предприятий, по крайней мере по своему экономическому содержанию, не есть налоги в их чистом виде. Придание им налоговой формы – это дань текущему моменту, связанному с попытками на базе расширения самостоятельности государственных предприятий вписать их в рыночную экономику. По мере приватизации этих предприятий (т. е. превращения их в негосударственных хозяйствующих субъектов) рано или поздно все станет на свои места: негосударственные плательщики будут платить налоги, а государственные – обязательные платежи. В противном случае теряется сам смысл права государственной собственности как разновидности права собственности вообще. А конкретнее – мы не должны лишать собственника (в данном случае – государство) его полномочий владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему имуществом (в данном случае – доходами находящихся в его собственности предприятий).
Что касается налогового права, то и здесь мы выражаем сомнение в его существовании в качестве особого института финансового права, т. к. налоги всегда являются доходным элементом того или иного фонда денежных средств, т. е. в конечном счете выступают элементом того финансово-экономического (и соответственно – финансово-правового) института, которым данный фонд опосредован.
Сказанное, разумеется, не означает, что понятие налоговое право вообще не должно применяться. Пока существует система налогов, будет существовать и налоговое право. Но выражает оно не институт системы финансового права, а элемент классификации правовых норм, в основу которой положено группирование доходов по методу их мобилизации.
Институт "Правовое регулирование доходов бюджета" можно, по нашему мнению, определить как институт бюджетного права, устанавливающий систему платежей в бюджет и порядок их взимания.
Как уже отмечалось, расходование денежных средств бюджета осуществляется только в одной форме – путем их перераспределения по адресатам бюджетного планирования, в качестве которых в конечном итоге выступают так называемые распорядители бюджетных кредитов. Конечным пунктом движения бюджетных средств является тот или иной децентрализованный фонд, для которого эти средства выступают в роли дохода. Поступив в него, данные денежные средства перестают быть бюджетными и превращаются в средства самого этого фонда. Расходование бюджетных средств замыкается таким образом рамками финансовой системы, и эти средства не могут быть предметом таких денежных отношений, посредством которых осуществляется оплата товаров, услуг, работ (т. е. они не выполняют такой функции денег, как средство платежа). Между тем на практике, да порой и в теории, понятие бюджетные средства трактуется очень широко. Например, говорится: "предприятие приобрело оборудование за счет бюджета". В точном же юридико-экономическом смысле речь идет о том, что предприятие получило деньги из бюджета; поступив в фонд предприятия, эти деньги превратились в средства самого предприятия, и за счет их (т. е. уже за счет своих денег) оно приобрело оборудование. И в правовых отношениях по его приобретению (договор поставки или купли-продажи) предметом расчетов выступают не бюджетные средства, а деньги самого покупателя. Продавцу кстати, совершенно безразлично, откуда у покупателя взялись деньги на оплату проданного ему оборудования. Сказанное, разумеется, не означает, что, выйдя из бюджета (как денежного фонда), деньги теряют с ним всякую связь, и предприятия могут их тратить, как им заблагорассудится. Целевой характер использования этих денег предопределен бюджетом как финансовым планом, что порождает у предприятий – владельцев таких средств соответствующие юридические обязанности. И контроль за использованием этих средств охватывается понятием бюджетный контроль.
В связи с изложенным еще раз обратим внимание на неточность употребления термина "использование" применительно к бюджетным средствам и к самому бюджету. Использовать – значит реализовать деньги в качестве средства платежа. Бюджетные средства такой роли не выполняют. Поэтому представляется желательным в определении бюджета, содержащемся в юридической литературе, слово "использование" заменить на "расходование", что будет более точно соответствовать экономическому и правовому содержанию отношений, возникающих в процессе распределения бюджетных ресурсов. Попутно отметим, что неправильным является и такой традиционный термин, применяемый в ходе исполнения бюджета, как бюджетные кредиты. Под ними понимаются суммы, выделяемые в соответствии с утвержденным бюджетом на отдельные виды расходов. Как известно, термин кредит в финансовом праве обозначает срочное и возвратное предоставление денег. Бюджетные же средства выделяются главным образом путем дотирования (безвозвратное предоставление денег), т. е. в порядке, прямо противоположном кредитованию. Неуместность термина кредит в данном случае настолько очевидна, что его употребление нельзя оправдать ссылкой на привычность и общепризнанность. Поэтому целесообразно данный термин заменить на бюджетные ассигнования, которые фактически и имеются в виду, когда говорят об этих кредитах.
Завершая рассмотрение института "Расходы бюджета", считаем, что его можно определить как совокупность правовых норм, устанавливающих виды расходов бюджетов и порядок их производства.
Следующим институтом особенной части является институт, именуемый нами "Правовое регулирование государственных займов". Он присущ финансовому праву практически любой страны, ни одно современное государство не обходится без такого способа привлечения денежных средств. Правовой особенностью этого института, которая позволяет его выделить в самостоятельный институт, является то, что государственные займы одновременно выступают и доходом, и расходом бюджета. К тому же он имеет форму финансово-правового договора, что отличает его, скажем, от налогов, регулируемых односторонее-властным методом, взимаемых на безвозвратной основе и выступающих предметом такого института бюджетного права, как "Правовое регулирование доходов бюджета".
Как уже говорилось, финансовые системы различных стран могут определенным образом отличаться. Касается это и такого финансово-экономического института, как "Государственное социальное страхование". Оно существует почти в каждой стране, отличаясь, правда, набором услуг, оказываемых населению, и, естественно, объемом финансовой помощи: богатые страны в состоянии дать больше, бедные – меньше. Но в зависимости от конкретных условий в одних странах фонды государственного социального страхования включаются в бюджет (например, в бывшем СССР), в других – функционируют самостоятельно (например, в нынешнем Казахстане). Кстати, сами по себе фонды социального страхования могут быть разнообразными по видам и формам. Скажем, в том же Казахстане помимо фонда государственного социального страхования, предназначенного для выплаты всякого рода пособий (по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, на рождение ребенка, на погребение и т. п.), отдельно существуют Пенсионный фонд и Государственный фонд содействия занятости, главным образом предназначенный для выплаты пособий по безработице.
В том случае, если фонд государственного социального страхования входит в состав бюджета, то он формирует в составе особенной части бюджетного права отдельный институт, именуемый "Правовое регулирование социального страхования".
В советской юридической науке так и не выработалось единого мнения о месте государственного социального страхования в системе финансового права. С. Д. Цыпкин считал его относительно обособленным разделом отрасли финансового права, т. е. выделял его наряду с такими разделами, как бюджетное право и кредитное право. В системе финансового права, предложенной Е. А. Равинским, такому институту вообще не нашлось места. В учебниках по финансовому праву материал, посвященный ему, дан, так сказать, россыпью: платежи в этот бюджет рассматриваются в разделе "Государственные доходы", расходы – в параграфах о финансировании социально-культурных мероприятий, упоминание о нем содержится в институтах бюджетное устройство и бюджетный процесс. Характерной особенностью этого бюджета в условиях СССР являлось то, что составлялся он ВЦСПС и исполнялся органами профессиональных союзов. Следует отметить, что отношения, связанные с получением гражданами пенсий и пособий, регулируются нормами трудового права и права социального обеспечения.
При оценке данного института мы исходим из следующего. Во-первых, если фонд социального страхования по форме собственности является государственным, то распоряжаться им должны государственные органы, а не какие-либо общественные организации. Во-вторых, в том случае, если этот фонд является частью бюджета, то он формирует в рамках бюджетного права особый институт. В-третьих, использование денежных средств этого фонда (как, впрочем, использование и любого другого денежного фонда, входящего в состав финансовой системы) происходит в отношениях, не являющихся финансово-экономическими, и регулируются они нормами не финансового, а в данном случае – трудового права и права социального обеспечения. Таким образом, предметом финансового права будут лишь отношения, возникающие в процессе формирования и распределения данного фонда.
В соответствии с этим данный институт, именуемый "Правовое регулирование государственного социального страхования", можно определить как институт бюджетного права, регулирующий общественные отношения, возникающие в процессе формирования и распределения фонда государственного социального страхования.
Если же фонд (фонды) государственного социального страхования функционируют вне бюджета, то в зависимости от организации этого страхования они являются базой либо для формирования самостоятельного раздела финансового права, либо в качестве института входят в такой его раздел, как "Финансово-страховое право".
В заключение разговора о бюджетном праве еще раз коснемся так называемых "внебюджетных фондов". Свое отрицательное отношение к ним мы уже высказали выше. В Казахстане их насчитывается уже около десятка. Само по себе наличие каких-то денежных фондов, носящих строго специализированный характер и формируемых за счет особых платежей, в общем-то, возражения не вызывает. Но возникает вопрос: почему они должны существовать вне бюджета? Ведь и специализацию, и особый характер формирования и расходования денег вполне можно обеспечить в рамках бюджетной системы! Здесь же возникла ситуация, когда общегосударственные по своему характеру фонды, складывающиеся из общегосударственных по своей сути платежей, являющихся не чем иным, как налогами, приобрели типичную ведомственную окраску, и если так дело пойдет дальше, то скоро в республике будет столько внебюджетных фондов, сколько существует министерств, потому что каждое из них стремится всякими правдами и неправдами заиметь персонально свой. И главная опасность здесь даже не в размывании финансовой системы, а в том, что деньги, выйдя из-под контроля общественности в лице парламента, начинают использоваться – а примеры такого рода в отношении Дорожного и Пенсионного фондов уже есть – так, как заблагорассудится чиновникам из соответствующих ведомств, включая обращение их на сомнительные коммерческие операции.
Нам представляется более обоснованной следующая схема: всякого рода специализированные денежные фонды формируются в рамках только бюджета. В его же рамках они утверждаются парламентом по всем правилам бюджетной процедуры. Затем деньги в виде специальных бюджетных ассигнований передаются соответствующим министерствам, которые обязаны обеспечить строго целевое их использование под контролем Министерства финансов. Государственная налоговая инспекция обеспечивает сбор денег в эти фонды (а не как сейчас – министерства, создавшие для этих целей собственную налогосборочную сеть, что в конечном счете привело лишь к разбуханию государственного аппарата и возникновению в нем дублирующих систем). Налогоплательщики будут знать лишь одного адресата внесения платежей – бюджет, однако те из них, которые носят специальный характер, в рамках бюджета будут аккумулироваться в "своих" фондах. Подобная конструкция позволит, с одной стороны, обеспечить специализированный характер формирования определенного денежного характера и целевое использование сосредоточенных в нем денежных средств, в том числе позволит им быть источником финансирования государственных мероприятий, для чего был предназначен соответствующий фонд. С другой – обеспечит единство финансовой системы республики и формирование ее на общих принципах.
Тем не менее следует признать, что само по себе существование внебюджетных фондов, имеющих свою собственную правовую базу, порождает такой самостоятельный раздел финансового права, существующий параллельно с другими его разделами (включая бюджетное право), как "Правовое регулирование внебюджетных фондов".
Завершая рассмотрение системы бюджетного права, следует сказать, что оно, как и все финансовое право, использует два метода правового регулирования: односторонне-властный (императивный) и договорный (диспозитивный). Наиболее широко – и это вполне естественно для бюджетной деятельности – применяется односторонне-властный метод. Однако в ряде случаев имеет место и договорный метод. Так, в процессе мобилизации денежных средств в бюджет он применяется в отношениях государственного займа. Используется он также в процессе бюджетного регулирования в форме предоставления межбюджетных ссуд. Заметим, что Б. Н. Иванов упоминает о применении в финансовом праве метода, который он именует "бюджетным". По его мнению, "это означает, что государство как властвующий субъект обращает в свой централизованный фонд денежных средств часть доходов социалистических предприятий и организаций, граждан и осуществляет через государственный бюджет распределение общественного продукта".
Думается, что в данном случае речь идет об обычном односторонне-властном методе, свойственном не только бюджетному, но и вообще праву, и что бюджетное право, как и все финансовое, своего особого метода правового регулирования не имеет.