В заключение несколько слов о бюджетной системе Казахстана. Не говоря уже о том, что с приобретением независимости бюджетная система республики перестала быть элементом бюджетной системы Союза, а приобрела самостоятельный и замкнутый вид, она к тому же в ходе реформ приобрела новое качественное состояние. Дело в том, что любая бюджетная система может быть построена на одном из двух принципов: либо на принципе единства, когда любой бюджет входит в состав вышестоящего бюджета (сельский в бюджет района, бюджет района в бюджет области и т. д.) и в конечном счете все они сливаются в единый государственный бюджет. При такой системе существует деление бюджетов на обособленные (изолированные) и сводные (совокупные). Такая система существовала в бывшем Союзе и, соответственно, в Казахской ССР. Либо на принципе автономности бюджетов, где каждый из них (аульный, районный, областной, республиканский), имея собственную доходную базу, существует как бы сам по себе. Именно такая система принята сейчас в республике.
Каждая из систем обладает своими плюсами и минусами. Централизованная бюджетная система обеспечивает концентрацию денежных средств в одних руках, что позволяет их сосредоточить на финансировании крупных народнохозяйственных проектов и создает возможность свободного маневрирования деньгами в рамках всей страны; это, кстати, позволяет уравнивать доходы на душу населения в отдельных ее регионах. Что бы мы ни говорили про экономическую систему бывшего Союза, но именно возможность концентрации бюджетных ресурсов позволила ему добиться (особенно в годы первых пятилеток) впечатляющих успехов при решении ряда крупных народнохозяйственных программ. Однако при такой системе, неизбежно порождающей необходимость массовой перекачки денег через центральный бюджет и нивелировки в уровне дохода отдельных регионов (у богатых они отбираются, чтобы передать бедным), возникает явление, которое экономисты называют территориальным иждивенчеством, и в целом – отсутствием материальной заинтересованности в эффективном осуществлении бюджетной деятельности (особенно на местах). Эти недостатки исчезают при децентрализованной бюджетной системе, однако возникают свои: распыление денежных средств, неравенство доходов по отдельным регионам, дефицитность ряда бюджетов, индивидуализация налоговых систем и т. д. Однако децентрализованная бюджетная система лучше вписывается в условия рыночной экономики, и поэтому в конечном счете Казахстан остановит, очевидно, выбор именно на ней.
Произошла (а точнее говоря, должна произойти) смена самой идеологии бюджетной деятельности. Вместо социалистического принципа, в соответствии с которым в бюджете сосредотачивалась подавляющая часть национального дохода (около трех четвертей) и когда государство брало на свое бюджетное финансирование основные народнохозяйственные задачи, вступают в действие условия рыночной экономики, при которых расходы государство резко сокращает, сводя их к финансированию главным образом социальных мероприятий.
Перестройка бюджетной системы требует пересмотра понятия "бюджет". В советской литературе оно обычно определялось как основной финансовый план государства (бюджет в правовом значении) либо как общегосударственный централизованный фонд денежных средств (бюджет в материальном значении). Эти определения, вполне соответствующие централизованной бюджетной системе, когда существует единый государственный бюджет, конечно же, не вписываются в децентрализованную систему (в лучшем случае, они могут быть отнесены лишь к одному виду бюджета – республиканскому). В условиях Казахстана под бюджетом (в материальном смысле) следует понимать такой государственный денежный фонд, который находится в распоряжении или всего государства в целом (республиканский бюджет), или его отдельных административно-территориальных образований (местный бюджет). Соответствующим образом должно быть скорректировано и понятие бюджета в правовом значении (как финансового плана).
§ 3. Финансово-банковское право
Термин банковское право является довольно распространенным в юридической литературе. Обычно им обозначают комплексный правовой институт, формируемый на стыке гражданского и финансового права, регулирующий организацию банковской системы в стране и производство банковских операций.
Встречается также понятие "Кредитное право", которое определяют как совокупность юридических норм, регулирующих кредитные отношения. Однако сразу же отметим, что поскольку существует довольно много различных видов кредитования, опосредуемых различными отраслями права (межгосударственный, государственный, банковский, коммерческий, товарный, займа между гражданами), то такое название, вполне уместное для комплексного правового образования, объединяющего все виды кредитных отношений, независимо от их объекта и принадлежности к той или иной отрасли права, вряд ли уместно для обозначения финансово-правового института, охватывающего даже в самом широком своем толковании лишь часть из них. То же самое можно сказать и про более традиционное название – "Правовые основы кредитования". Следует также отметить, что многие юристы-финансисты считают, что государственное и банковское кредитования являются раздельными и самостоятельными институтами финансового права. В этом случае последний обычно именуют "Правовые основы (или "Правовое регулирование") банковского кредита". И с этим мнением можно согласиться: государственный кредит (а наиболее традиционной его формой выступают внутренние государственные займы) и по своей конструкции (государство выступает в роли заемщика, а физические либо юридические лица – в роли кредиторов), и по своему назначению (добывание денежных средств) значительно отличается от банковского кредита, где государство в лице своих банков, наоборот, выступает в роли кредитора, а физические и юридические лица – в роли заемщиков. Поэтому государственный и банковский кредиты следует, по нашему мнению, рассматривать в качестве различных институтов финансового права.
Что же касается самого названия "Правовое регулирование банковского кредита", то для обозначения финансово-правового института оно представляется недостаточным, т. к., во-первых, банковское кредитование может и не носить характера финансовой деятельности государства, поэтому считать его институтом исключительно финансового права, в общем-то, нельзя. Во-вторых, банковскую деятельность нельзя сводить к кредитованию. И мы полностью согласны с мнением Б. Н. Иванова, который считает, что предметом соответствующего института являются не только отношения по расходованию денежных фондов банков, выражающиеся в основном в предоставлении банковских ссуд, но и отношения по формированию этих фондов. В-третьих, авторы данной точки зрения исходят из ошибочного, на наш взгляд, предположения, согласно которому кредитные отношения, опосредуемые договором государственной банковской ссуды, являются гражданско-правовыми отношениями. Следовательно, данное название для соответствующего финансово-правового института одновременно и слишком широко, поскольку оно охватывает собой банковские отношения, не являющиеся финансовыми (как с правовой, так и с экономической точки зрения), и слишком узко, поскольку не охватывает своим названием другие, кроме кредитных, общественные отношения, возникающие в процессе банковской деятельности. К тому же сами кредитные отношения (т. е. отношения банковской ссуды) квалифицируются слишком однозначно – либо в качестве исключительно гражданско-правовых, либо в виде неких комплексных правоотношений.
Наконец, весьма устойчивым для юридической литературы (как гражданско-правовой, так и финансовой) является выделение института, который обычно называют "Правовое регулирование кредитно-расчетных отношений" и который также увязывают с банковским делом. То, что и кредит, и расчеты являются элементом банковской деятельности, – это бесспорно. Но в равной мере и кредит, и расчеты могут осуществляться вне банков, что также бесспорно. Поэтому данное название не может быть замкнуто рамками банковской деятельности.
Уже простое сравнение приведенных понятий показывает, что речь идет о вещах хотя и взаимосвязанных, но различающихся между собой по широте охвата: ясно, что понятие "Правовое регулирование кредитно-расчетных отношений" шире понятия "Кредитное право", поскольку охватывает собой не только кредитные, но и расчетные отношения, но в то же время оно будет несколько уже понятия "Банковское право", т. к. банковские операции нельзя сводить лишь к кредитованию и расчетам.
В итоге наиболее удачным названием правового института, регулирующего отношения, возникающие в процессе банковской деятельности, является, на наш взгляд, "Банковское право". И здесь нас в первую очередь интересует вопрос: к какой отрасли права – гражданскому или финансовому – относится этот институт. Но чтобы на него ответить, необходимо, в свою очередь, рассмотреть вопрос о соотношении финансовой и банковской деятельности.
Как уже отмечалось в главе второй настоящей работы, банковская деятельность в той части, которая осуществляется государственными банками, выполняющими функции финансового органа государства, является разновидностью его финансовой деятельности и, соответственно, выступает объектом финансового права. Однако в той части, которая осуществляется негосударственными (т. е. частными) банками, она является разновидностью предпринимательской деятельности и регулируется в основном нормами гражданского права.
Поэтому банковское право как правовой институт, бесспорно, является комплексным, т. е. состоящим из норм и финансового, и гражданского права. Однако водораздел между этими отраслями права заключается не в том, что, как это считает большинство авторов, на долю финансового права относится организация банковского дела в стране, а на долю гражданского – договоры банковского счета и банковской ссуды, а в том, что банковская деятельность, осуществляемая государственными банками, является предметом финансового права (включая и договоры банковского счета, и банковской ссуды, которые в данном случае приобретают характер финансово-правовых договоров), а деятельность, осуществляемая частными банками, – предметом гражданского. Что же касается момента организации банковского дела в стране (определение правового статуса банков – как государственных, так и негосударственных, законодательное установление их полномочий, порядка создания, государственной регистрации и лицензирования, определения видов деятельности, разрешенных банком и составляющих содержание банковской деятельности, формирование банковской системы, государственное регламентирование видов (типов) банков и т. п.), то это также относится, в чем можно согласиться с авторами комплексной теории банковского дела, к сфере финансового права.
Ту часть банковского права, которая посвящена банковской деятельности как разновидности финансовой деятельности государства, мы предположили бы именовать финансово-банковское право.
Финансово-банковское право можно определить как раздел финансового права, организующий банковское дело в стране, а также регулирующий отношения, возникающие по поводу формирования и расходования государственных банковских фондов, входящих в состав финансовой системы государства.
Говоря о денежных фондах государственных банков как элементе финансовой системы государства, мы прежде всего учитываем три следующих обстоятельства. Первое: то, что эти деньги находятся в государственной собственности, распространяется и на те случаи, когда они находятся в распоряжении банков как хозяйствующих субъектов в силу права "полного хозяйственного ведения", просто "хозяйственного ведения", "оперативного управления", "хозрасчета" и тому подобных правомочий, на придумывание названий которым была так щедра весьма гибкая советская правовая наука. Определяющим в данном случае является, по нашему мнению, право собственности. Именно оно диктует и характер использования этих денежных фондов, и назначение тех государственных органов, которые ими распоряжаются.
Финансово-банковское право, будучи достаточно сложным правовым образованием, имеет свою собственную систему, состоящую, на наш взгляд, из Общей и Особенной частей. Предвидя возражение по поводу такого деления, отметим, что оно носит реальный характер, свидетельством чему является наличие в основных нормативных актах, посвященных банковскому кредиту, разделов, именуемых "Общая часть" или "Общие положения". На наш взгляд, в этих актах (точнее – в их структуре) отразилась закономерность, присущая самому праву как объективной категории. Кроме того, логично предположить, что если бюджетное право делится на Общую и Особенную части, то на такие же части могут делиться и другие крупные разделы финансового права. Наконец, никакая правовая система не может состоять из однопорядковых правовых норм: всегда одни из них носят общий характер и касаются большой группы отношений, другие – либо детализируют их, либо регулируют более узкий круг отношений.
Общая часть устанавливает основные начала банковского дела в стране. Нормы этой части определяют банковскую систему (виды банков и их назначение), устанавливают (разрешая либо запрещая) перечень операций, относящихся к банковским, регламентируют порядок образования банков, их регистрации и лицензирования, решают наиболее принципиальные вопросы их деятельности. Следует иметь в виду, что данные правовые нормы могут касаться не только государственных банков, но и любых других. Для этого института характерно не столько регулирование материальных финансовых отношений, возникающих в связи с движением денег в фонды банков или из них, сколько решение системных вопросов, связанных с организацией банковского обслуживания общества и формирования банковской инфраструктуры как элемента экономики страны. То есть предметом данного института выступают организационные финансовые отношения.
Особенная часть финансово-банковского права включает в себя, по нашему мнению, следующие институты: 1) Правовое регулирование формирования фондов государственных банков; 2) Правовое регулирование, организации безналичных перечислений; 3) Правовое регулирование расходования фондов государственных банков.
Дадим этим институтам краткую характеристику, взяв за основу банковское законодательство Республики Казахстан в части, касающейся государственных банков, и в первую очередь – Национального банка, представляющего верхний уровень банковской системы.