Объекты этого направления: 1) федеральные министерства; 2) государственные комитеты, службы, иные федеральные органы исполнительной власти; 3) представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов Российской Федерации; 4) органы местного самоуправления; 5) органы военного управления; 6) органы контроля, их должностные лица; 7) органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.
Полномочия прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод определены в ст. 27 ФЗ «О прокуратуре РФ»:
«При осуществлении возложенных на него функций прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего федерального закона».
10. Надзор за соблюдением неприкосновенности
В обязанности прокурора входит контроль соблюдения одного из основополагающих принципов Конституции РФ – общеобязательности законов для всех и каждого. Но из этого принципа существует ряд исключений, соблюдение которых также должно контролироваться при осуществлении прокурорского надзора.
Неприкосновенностью на протяжении всего срока полномочий обладают члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы РФ: они не могут быть подвергнуты задержанию, аресту, личному досмотру и обыску, кроме случаев, когда этого требует безопасность других граждан или когда они застигнуты на месте преступления. Во всех других случаях при необходимости лишения этих лиц неприкосновенности Генеральный прокурор подает представление в Федеральное Собрание РФ.
Также Конституцией РФ и Федеральным законом «О статусе судей в РФ» гарантирована неприкосновенность судей, их жилища, служебных помещений, транспорта, средств связи, корреспонденции. При задержании судьи после установления его личности он должен быть немедленно освобожден; уголовное дело в его отношении может возбудить только Генпрокурор РФ или лицо, исполняющее его обязанности; рассматриваться это уголовное дело может только в Верховном суде РФ. Теми же гарантиями защищены судьи арбитражного суда. Привлекаться к уголовной или административной ответственности судья арбитражного суда может только с согласия высшего органа власти. В отношении неприкосновенности судей Конституционного суда РФ действуют нормы Федерального закона «О конституционном суде РФ», в соответствии с которыми судью данного суда разрешено задерживать, арестовывать, подвергать обыску и привлекать к ответственности только с согласия самого Конституционного суда РФ (исключением являются случаи задержания на месте преступления). Если судью задерживают по подозрению в совершении преступления, то после установления личности он должен быть немедленно освобожден.
11. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие
Деятельность органов, осуществляющих предварительное следствие, дознание и оперативно-розыскную работу, имеет огромное значение для благополучия государства в целом и его граждан в отдельности. Кроме того, она затрагивает самые существенные права и свободы граждан. Поэтому необходима ее четкая и доскональная регуляция на всех этапах уголовно-процессуальным и иным законодательством. Последствия нарушений этих норм законов могут приводить к крайне тяжелым, а порой и непоправимым последствиям, могут причинить людям серьезный вред.
Именно поэтому прокурорский надзор за законностью деятельности органов следствия, дознания и оперативно-розыскной работы выделен ФЗ «О прокуратуре РФ» в отдельное, самостоятельное направление единого прокурорского надзора. Это подчеркивает его крайне важное значение.
Две основных задачи этого направления прокурорского надзора – 1) защита законных свобод и прав граждан; 2) защита интересов государства. Отстаивая государственные интересы, прокурор, осуществляющий надзор на соблюдением законности, требует от органов предварительного следствия, дознания и оперативно-розыскной деятельности полного и своевременного расследования преступлений, угрожающих интересам государства (посягающих на порядок управления, правосудие, государственную собственность и т. д.), тщательного определения размеров причиненного ущерба, контролирует принятие мер к его возмещению и т. п.
Защищая интересы граждан, прокурор в ходе осуществления надзора в данной сфере следит за соблюдением прав и свобод как потерпевших, так и лиц, совершивших преступление, а также других, законопослушных граждан, чьи интересы так или иначе могли оказаться затронуты при совершении или расследовании преступления.
12. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу
Специфический комплекс законов, регулирующий основные права и свободы граждан, отбывающих наказание за совершенные преступления, четко регулирует правовое положение лиц, вина которых в совершении преступления установлена судом. В правовом государстве соблюдение прав и свобод таких лиц имеет не меньшее значение, чем защита интересов законопослушных граждан. Отражением политики государства в этой сфере служит тот факт, что прокурорский надзор в этой области правовых отношений выделяется в отдельное, весьма важное направление. Этим подчеркивается тот существенный принцип, что режим законности един – он безусловно распространяется не только на сферы предварительного следствия, дознания, оперативно-розыскной деятельности, но и на сферу наказания за совершенные преступления.
Также прокурорский надзор осуществляется, в соответствии с ФЗ «О прокуратуре РФ», в сфере исполнения тех законов, которые защищают права и свободы подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления лиц. В случае задержания или заключения под стражу обвиняемых или подозреваемых лиц их вина еще не установлена и не доказана в судебном порядке. На этом этапе прокурорский надзор призван гарантировать законность ограничения прав и свобод граждан, а также устранять любые обнаруженные нарушения законности. Как и в других случаях, в данном направлении прокурорского надзора неразрывно сочетается решение двух основных задач – защиты государственных интересов и прав и свобод отдельных граждан.
13. Участие прокурора в рассмотрении дел судами
Данное направление включает как надзорную, так и ненадзорную деятельность: как определено ФЗ «О прокуратуре РФ», прокурор принимает участие в рассмотрении судом уголовных, гражданских, административных, арбитражных дел. В рамках этого направления на прокурора возлагаются две основные функции :
1. Прокурор непосредственно участвует в процессах судопроизводства по уголовным, гражданским, административным, арбитражным делам. В соответствии с процессуальным законодательством судебный процесс является состязательным, и прокурор выступает равноправным участником этого процесса.
2. Прокурор осуществляет надзор за соблюдением законности при вынесении судом постановлений, определений, решений и приговоров. Закон о прокуратуре определяет для реализации этой функции наличие у прокурора соответствующих прав и обязанностей: в случае выявления необоснованности или незаконности вышеперечисленных судебных актов прокурор уполномочен обжаловать или опротестовывать эти акты в законодательно установленном порядке.
Генеральный прокурор в соответствии с ФЗ «О прокуратуре РФ» имеет право участвовать в заседаниях Верховного суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ. Кроме того, Генеральный прокурор наделен правом обращения в Конституционный суд РФ в случаях, когда примененный в конкретном деле закон нарушает конституционные права и свободы граждан.
Также Генеральный прокурор имеет, в соответствии с ФЗ «О прокуратуре РФ», полномочие обращаться в Пленум Верховного суда РФ и в Пленум Высшего Арбитражного суда РФ, подавая туда представления о даче разъяснений судами по вопросам, относящимся к сфере судебной практики по уголовным, гражданским, административным, арбитражным делам.
14. Полномочия прокурора при участии в судебном процессе
ФЗ «О прокуратуре РФ» определяет следующие полномочия (права и обязанности) прокурора. Прокурор обладает правом: 1) принимать участие в судебном рассмотрении дел; 2) осуществлять уголовное преследование в суде (в процессе судопроизводства прокурор может отказаться от обвинения, если его позиция в отношении виновности подсудимых изменилась); 3) выступать в суде в качестве государственного обвинителя; 4) обращаться в суд с заявлением (например, о признании незаконными и потому недействительными правовых актов должностных лиц, о защите материальных и других интересов групп населения, юридических или физических лиц); 5) вступать в дело на любом этапе судебного процесса, когда это диктуется необходимостью защитить права граждан и интересы государства и общества; 6) обращаться в вышестоящий суд с протестом или обжалованием решения, определения, постановления или приговора суда, не вступившего в законную силу и признанного необоснованным или незаконным; 7) опротестовывать решение, определение, постановление или приговор суда, вступившие в законную силу.
14. Полномочия прокурора при участии в судебном процессе
ФЗ «О прокуратуре РФ» определяет следующие полномочия (права и обязанности) прокурора. Прокурор обладает правом: 1) принимать участие в судебном рассмотрении дел; 2) осуществлять уголовное преследование в суде (в процессе судопроизводства прокурор может отказаться от обвинения, если его позиция в отношении виновности подсудимых изменилась); 3) выступать в суде в качестве государственного обвинителя; 4) обращаться в суд с заявлением (например, о признании незаконными и потому недействительными правовых актов должностных лиц, о защите материальных и других интересов групп населения, юридических или физических лиц); 5) вступать в дело на любом этапе судебного процесса, когда это диктуется необходимостью защитить права граждан и интересы государства и общества; 6) обращаться в вышестоящий суд с протестом или обжалованием решения, определения, постановления или приговора суда, не вступившего в законную силу и признанного необоснованным или незаконным; 7) опротестовывать решение, определение, постановление или приговор суда, вступившие в законную силу.
Реализация последних двух полномочий может значительно различаться по форме, условиям и основаниям применения. Это зависит от того, каким именно законодательством – уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным или арбитражно-процессуальным – это полномочие регламентируется в каждом конкретном деле. Особыми полномочиями обладает Генеральный прокурор: 1) принимать участие в заседаниях Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ; 2) в случае нарушения или возникновения возможности нарушения конституционных прав граждан примененным законом – обращаться в Конституционный суд РФ; 3) обращаться в Пленум Верховного суда РФ и в Пленум Высшего Арбитражного суда РФ, подавая туда представления о даче разъяснений судами по вопросам, относящимся к сфере судебной практики по уголовным, гражданским, административным, арбитражным делам.
15. Недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора
В целях соблюдения принципа независимости прокурорской деятельности Федеральный закон «О прокуратуре РФ» утверждает недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора (ст. 5):
«1. Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.
2. Прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. (Этот пункт Постановлением Конституционного суда РФ от 18 февраля 2000 г. признан не соответствующим Конституции РФ постольку, поскольку он влечет за собой отказ органов прокуратуры предоставлять гражданину для ознакомления материалы, которые непосредственно затрагивают его права и свободы, несмотря на то, что законом не предусмотрены надлежащие основания для этого, связанные с содержанием указанных материалов. В то же время этот пункт не противоречит Конституции РФ постольку, поскольку он освобождает прокурора и следователя от обязанности давать какие-либо объяснения по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления, и тем самым является гарантией от недопустимого вмешательства в деятельность органов прокуратуры.)
3. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок и предварительного следствия, проводимых органами прокуратуры до их завершения».
16. История российской прокуратуры
Впервые органы прокуратуры и прокурорского надзора были основаны в России Петром I. В 1711 г. по его указу была учреждена Фискальная служба, а в 1722 г. он выпустил Указ об учреждении прокуратуры, которая, в отличие от Фискальной службы, должна была осуществлять надзор не тайно, а гласно. Прокурору отводилась функция «взыскателя наказания», а также «защитника невинности».
Роль местного прокурорского надзора заметно усилилась в царствование Екатерины II, чему способствовало принятие в 1775 г. «Учреждения о губерниях», где излагались полномочия и задачи губернских прокуроров.
Одним из поворотных пунктов в истории прокуратуры стала судебная реформа 1864 г. За прокурорами закрепилась функция поддержания в суде государственного обвинения; полиция занимала по отношению к прокуратуре поднадзорное положение, а судебные следователи не подчинялись прокурорам.
После Октябрьского переворота 1917 г. прокуратура не функционировала до мая 1922 г., когда было принято Положение о прокурорском надзоре, согласно которому прокуратура являлась отделом НКЮ РСФСР, должность прокурора республики исполнял нарком юстиции, а на прокуратуру возлагались полномочия осуществлять надзор за законностью деятельности власти, учреждений, общественных и частных лиц, возбуждать уголовное преследование, поддерживать обвинение в суде, наблюдать за деятельностью аппарата дознания и органов ОГПУ.
В период с 1929 по 1933 г. прокуратура являлась структурным подразделением Верховного суда СССР, и лишь в конце 1933 г. получила статус самостоятельного государственного органа. Принятое в это время Положение о прокуратуре СССР определило основные отрасли прокурорского надзора: общий надзор, надзор за исполнением законов судебными органами, за исполнением законов органами предварительного следствия и дознания, за законностью действий милиции, ОГПУ, ИТУ.
В 1979 г. Верховный совет СССР принял закон «О прокуратуре СССР», который регулировал деятельность прокуратуры до 1992 г., когда вступил в силу Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».
17. Обеспечение единства законности
Прокуратура является единственным в стране органом, выполняющим важнейшую функцию в правовом государстве, – функцию надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории государства законов.
Реализация этой функции направлена на обеспечение единства законности во всем государстве.
Законность является сильным социальным регулятором, действие которого позволяет решать целый комплекс многообразных проблем экономического, политического, социального, национального, культурного характера.
В Конституции РФ принцип законности определен как неотъемлемое условие общественной жизни, деятельности государственных органов, общественных формирований, должностных лиц любого ранга и отдельных граждан: ст. 15 содержит требование обязательного соблюдения законов всеми вышеуказанными органами и лицами.
В Конституции РФ закреплен важнейший принцип равенства всех граждан перед законом и перед судом. (В действующем законодательстве предусмотрены некоторые исключения из принципа общеобязательности законов: ряд должностных лиц государственных органов и некоторые представители общественных формирований наделяются на срок своих полномочий неприкосновенностью.)
Понятие законности не определено однозначно, но в общем виде оно включает в себя две составляющих:
1. Законы и подзаконные акты.
2. Исполнение законов, что, в свою очередь, подразумевает а) проведение в жизнь законов; б) надзор за точным исполнением законов.
Ограничивать содержание понятия законности только самими законами нельзя, поскольку реализация принятых правовых актов является неотъемлемой частью существования по-настоящему правового государства. Именно поэтому на поддержание законности направлена в равной мере деятельность как законодательной, так и исполнительной ветвей власти.
Важным гарантом соблюдения «исполнительной» стороны законности и является прокурорский надзор.
18. Правовое регулирование прокурорского надзора
Основными законодательными актами , которые определяют принципы организации и деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, являются Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Согласно ст. 129 Конституции РФ, прокуратура Российской Федерации представляет собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.
Благодаря закрепленному в Конституции РФ принципу единства и централизации системы прокуратуры возможно проведение Генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорами единой политики по проведению надзора за соблюдением законов.