3. Получение беспрепятственного доступа к документам и материалам орга низаций, учреждений и предприятий, на которых проводится прокурорская проверка: прокурор имеет право получать для ознакомления, анализа, любого необходимого исследования документы и материалы, изучение которых необходимо для выявления правонарушения.
4. Вызов граждан и должностных лиц для дачи объяснений по факту выявленных правонарушений.
5. Требование о предоставлении необходимых специалистов для разрешения возникающих в ходе проверки вопросов.
6. Требование от руководителей и прочих должностных лиц организации проверок на основании данных ревизий, материалов и обращений, поступивших в прокуратуру.
Все эти полномочия предоставлены прокурору законом для того, чтобы он имел возможность выявлять правонарушения, определять их характер, оценивать степень общественной опасности, а также размер и характер причиненного вреда, выявлять виновных в правонарушениях лиц.
60. Полномочия прокурора по устранению и предупреждению правонарушений
В отдельную группу можно выделить полномочия, связанные с предупреждением и устранением выявленных правонарушений.
1. Возбуждение уголовного дела: основания возбуждения уголовного дела, а также порядок возбуждения подчинены нормам УПК. После возбуждения уголовного дела оно по решению прокурора передается для производства предварительного следствия или дознания.
2. Возбуждение производства об административном правонарушении: про курорское постановление о возбуждении производства об административном нарушении выносится, если при осуществлении прокурорского надзора были выявлены соответствующие (имеющие признаки административного нарушения) факты. Как указано в Кодексе об административных правонарушениях РФ, прокурор передает постановление и подтверждающие правонарушение материалы в подведомственные органы, где дело рассматривается по существу.
3. Требование прокурора о привлечении нарушителей закона к иной установленной законом ответственности: это полномочие реализуется, если в ходе осуществления надзора были выявлены менее опасные правонарушения, чем преступления или административные нарушения (прежде всего, нарушения гражданского законодательства, повлекшие за собой материальный ущерб, а также дисциплинарные проступки).
4. Предостережение о недопустимости нарушения закона: полномочие, предназначенное для целенаправленного решения задач профилактического характера.
5. Освобождение лиц, которые решением несудебных органов незаконно были подвергнуты административному задержанию: сущность данного полномочия – проверка правомочности органа, чьим решением было произведено задержание.
6. Опротестование правовых актов, противоречащих закону: прокурор уполномочен выдвигать требование о полной или частичной отмене правовых актов, противоречащих закону.
7. Внесение представлений об устранении нарушений закона: прокурор об ладает правом и обязанностью потребовать устранить факты нарушения закона, которые были выявлены в ходе осуществления прокурорского надзора.
61. Акты прокурорского реагирования
Определенные законом формы реализации прокурорских полномочий по устранению и предупреждению правонарушений называются актами прокурорского реагирования. Акты прокурорского реагирова ния – это:
– протест прокурора;
– представление прокурора;
– постановление прокурора;
– предостережение о недопустимости нарушения закона;
– информация о несоответствии постановлений Правительства РФ Конституции РФ.
Используя эти средства реагирования, прокурор осуществляет свои полномочия (опротестовывает несоответствующие закону правовые акты, принимает меры к устранению правонарушений, привлечению виновных в правонарушениях к уголовной или административной ответственности, возбуждая уголовное дело или производство об административном нарушении).
Акты прокурорского реагирования, определенные законом, носят процессуальный характер, оформляются по установленной форме, вносятся в определенные адресаты. Порядок внесения, рассмотрения актов прокурорского реагирования, права и обязанности прокуроров и рассматривающих внесенные акты лиц также определены законодательно.
Общие требования к актам прокурорского реагирования оформлены в приказе Генерального прокурора и включают необходимость изложения в них: а) сущности выявленного правонарушения; б) негативные последствия данного правонарушения; в) причины и условия, которые привели к совершению данного правонарушения. В зависимости от сущности правонарушения в актах реагирования прокурор может ставить вопрос об устранении либо самого правонарушения, либо также и причин и условий, приведших к нему, а также об ответственности виновных в правонарушении лиц.
Важной составляющей деятельности органов прокуратуры является контроль за внесением актов прокурорского реагирования и – что особенно существенно – реальным выполнением указанных прокурором в актах требований. Для осуществления такого контроля ведется база данных, в которой содержатся сведения о том, когда, куда и по какому поводу направлялись акты прокурорского реагирования, с кратким изложением требований прокурора и сведениями о рассмотрении и результатах рассмотрения этих актов.
62. Протест прокурора
Самым распространенным актом прокурорского реагирования является протест прокурора , который вносится на несоответствующий закону правовой акт, изданный каким-либо из органов, организаций и должностных лиц, входящих в перечень объектов прокурорского надзора. Опротестовывание незаконных правовых актов – очень важное средство для обеспечения прочности и единства законности в государстве.
Готовить протест могут различные прокурорские работники, но вносится он (т. е. подписывается) прокурором (районным, городским, субъекта РФ, Генпрокурором) или его заместителем. Полномочия в отношении внесения протестов распределяются следующим образом: Генеральный прокурор (и его заместители) вносит протесты на правовые акты, изданные федеральными министерствами, госкомитетами, службами, другими федеральными органами исполнительной власти; прокуроры (и заместители) субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры – на акты, изданные законодательными и исполнительными органами власти субъектов РФ; районные прокуроры (заместители) и приравненные к ним – на акты, изданные органами местного самоуправления, городскими и районными органами контроля, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Протест оформляется по установленной единой форме. В нем указывается, кем и когда был издан противоречащий или несоответствующий закону акт, какому именно закону он не соответствует и почему, выражается требование о частичной или полной отмене этого акта; возможно также требование об устранении вреда, причиненного изданием незаконного правового акта. Противоречие изданного правового акта нормам Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ может состоять в том, что он а) наделяет юридических или физических лиц такими правами или обязанностями, которые запрещены для этих лиц соответствующим законом, или б) лишает этих лиц разрешенных законом прав или полномочий.
Адресаты внесения прокурорского протеста:
– орган или должностное лицо, издавшие противоречащий закону акт;
– вышестоящий орган или вышестоящее должностное лицо;
– суд общей юрисдикции или арбитражный суд.
63. Порядок внесения и рассмотрения протеста прокурора
Выявляя несоответствие или противоречие правового акта закону, прокурор вносит протест в один из следующих адресатов:
1. Орган или должностное лицо , издавшие противоречащий закону акт. Это наиболее прямой путь разрешения вопроса, поэтому по нему следуют чаще всего. Но здесь нужно, чтобы адресат был готов признать ошибочность изданного акта и согласиться с требованиями прокурора.
2. Вышестоящий орган или вышестоящее должностное лицо. Выбираются в ка честве адресата протеста в том случае, когда сами органы или должностные лица, издавшие незаконный акт, отказываются соглашаться с требованиями прокурора и отклоняют его протест. В этой ситуации прокурор действует через вышестоящего прокурора.
3. Суд общей юрисдикции или арбитражный суд. Прокурор вносит протест в этот адресат в том случае, когда решение вопроса об опротестовывании незаконного акта оказывается невозможным или крайне затруднительным во взаимодействии с дву мя вышеуказанными адресатами. Обращение прокурора в суд с требованием признать недействительными противоречащие закону акты регулируется процессуальным законодательством РФ, в котором не предусмотрено протеста как формы прокурорского реагирования. Поэтому прокурор направляет в суд заявление с обоснованием своих требований по отмене незаконного акта.
Закон о прокуратуре устанавливает строгий порядок рассмотрения протестов прокурора. Объекты надзора, издавшие противоречащий закону правовой акт, обязываются рассмотреть протест прокурора не в более чем в 10-дневный срок с момента поступления протеста. Сокращенный срок рассмотрения протеста может устанавливаться прокурором в случаях, когда противоречащий закону акт способен привести к значительным отрицательным последствиям.
Прокурор имеет право отозвать протест еще до его рассмотрения: этим правом прокуроры пользуются, когда незаконный акт отменяется до рассмотрения протеста, или в случаях изменения законодательства.
64. Представление прокурора
Представление – акт прокурорского реагирования, направленный на устранение нарушения закона, а также причин и условий, его вызвавших.
Под нарушениями закона, для устранения которых предназначено прокурорское представление, понимают не только единичные эпизоды неисполнения или ненадлежащего исполнения норм закона, но и повторяющиеся обобщенные факты нарушений – например, неоднократное издание однородных правовых актов, противоречащих закону.
Подготавливая представление, прокурор детально анализирует причины и условия, приведшие к правонарушению. Для лучшей ориентации в экономических, социальных, политических особенностях ситуации, способствовавшей нарушению, прокурор может использовать свое полномочие прибегать к услугам специалистов в конкретных областях знания, что позволяет получить достоверную картину и выявить причины и условия совершения правонарушений. На основании всех полученных и изученных данных прокурор подготавливает не только требования по устранению нарушения закона, но и предложения о мерах, которые позволят предупредить данное нарушение в дальнейшем, т. е. устранить порождающие его причины и условия.
Адресатами представления прокурора являются органы или должностные лица, имеющие полномочия, необходимые для устранения правонарушения, его причин и условий, – сами правонарушители или вышестоящие органы и должностные лица. Если устранение правонарушения и, в особенности, его причин и условий, относится к компетенции различных органов и учреждений, прокурор имеет право вносить несколько представлений по одному предмету.
Будучи процессуальным актом, представление прокурора (содержащиеся в нем требования) является обязательным к исполнению для адресатов. Они должны рассматривать представление безотлагательно, т. е. в ближайшее возможное время. Для принятия мер по устранению правонарушения, его причин и следствий, законом предусматривается месячный срок, по истечении которого адресаты должны письменно уведомить прокурора об исполнении его требований.
65. Постановление прокурора
Одно из средств прокурорского реагирования – вынесение постановления. Постановления прокурора бывают двух видов: о возбуждении уголовного дела и о возбуждении производства об административном правонарушении. Наиболее принципиальным требованием к этим актам прокурорского реагирования является необходимость их мотивированности: прокурор может выносить постановление только в том случае, когда он твердо убежден в наличии признаков преступления или административного правонарушения.
1. Постановление о возбуждении уголовного дела. Порядок вынесения поста новления о возбуждении уголовного дела, его основания и поводы предусмотрены уголовно-процессуальным законодательством. Для вынесения постановления необходимо наличие в выявленном правонарушении признаков преступления. Под таковыми понимаются (в соответствии с УПК):
– высокая степень общественной опасности;
– виновность;
– противоправность;
– наказуемость.
В постановлении прокурора о возбуждении уголовного дела должны содержаться повод и основание к возбуждению дела, с указанием статьи УПК, по признакам которой возбуждается дело, направление для производства дальнейшего расследования – следователю или органу дознания. (В определенных исключительных случаев прокурор не указывает дальнейшего направления дела, а принимает его к своему производству.)
2. Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Выносится прокурором после того как при осуществлении надзора он вы явил факт нарушения закона, обладающего признаками административного нарушения. В постановлении о возбуждении дела содержатся сведения о времени, месте свершения, содержании правонарушения, нормативном акте, который регулирует ответственность за данное правонарушение. Приложением к постановлению могут являться материалы и документы, подтверждающие правонарушение и виновность совершившего его лица.
Постановление подписывается как прокурором, так и совершившим правонарушение лицом, после чего направляется для дальнейшего рассмотрения органу или должностному лицу, имеющему соответствующие полномочия.
66. Предостережение о недопустимости нарушения закона
При поступлении прокурору сведений о готовящихся противоправных деяниях он выносит предостережение о недопустимости нарушения закона. Основанием для вынесения предостережения могут стать только объективные, реальные и достаточно установленные сведения, содержащиеся в заявлениях граждан, сообщениях средств массовой информации, материалах контрольных органов и т. д., о фактах действия или бездействия какого-либо должностного лица, продолжение которых приведет к нарушению закона.
Момент вынесения предостережения не определен законом, и правовая основа этого акта прокурорского реагирования не определена достаточно отчетливо. Признаки уже имеющихся правонарушений в действиях должностного лица требуют иных актов реагирования – вынесения протеста, представления или постановления о возбуждении дела; если же такие признаки отсутствуют, то может оказаться сомнительной и обоснованность вынесения предостережения.
Также законом не установлен и характер «готовящихся противоправных действий». На практике ориентируются на то, что предостережение выносится в случае реальной возможности совершения правонарушения, представляющего значительную общественную опасность. Предостережение оформляется в форме акта, в котором обосновываются основания вынесения предостережения, формулируются требования к должностному лицу, являющемуся адресатом, а также указываются меры, которые будут приняты вследствие невыполнения этих требований (т. е. те меры уголовной, административной или дисциплинарной ответственности, к которым может быть привлечен адресат в случае совершения правонарушения). Этот документ подписывают прокурор или его заместитель и предостерегаемый. Адресатом предостережения может выступать должностное лицо, а также руководители коммерческих или некоммерческих организаций, чьи противоправные деяния могут существенно нарушить права и свободы человека и гражданина. Предостережение, помимо оформления в письменной форме, обязательно должно объявляться предостерегаемому лицу устно самим прокурором или его заместителем.
67. Организация прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов
Прокурорский надзор за исполнением законов и законностью издаваемых правовых актов может быть эффективен, если его организациях отвечает следующим условиям:
1. Четкое определение предмета и пределов прокурорского надзора для каждого прокурора.
2. Четкое разграничение функций прокуроров. Соблюдение этого условия необходимо для того, чтобы деятельность прокуроров различных звеньев не дублировала друг друга и в то же время в сфере надзора за исполнением закона и законностью издаваемых актов не оставалось областей, выпавших из поля зрения всех звеньев прокуратуры. Для соблюдения этого условия сферы надзорной деятельности прокуратуры распределяются следующим образом:
– правовые акты федеральных министерств и ведомств, всероссийских общественных объединений – Генеральная прокуратура РФ;
– правовые акты органов власти и общественных объединений РФ – прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним;
– правовые акты краевых, областных органов власти и органов власти автономных областей, округов, региональные общественные объединения – краевые, областные прокуратуры, прокуратуры автономных областей, округов, приравненные к ним;
– правовые акты иных местных органов представительной и исполнительной власти, юридических лиц, общественных объединений – городские, районные, приравненные к ним прокуратуры.
3. Достаточный уровень информированности прокуроров о состоянии законности, фактах правонарушений в конкретных областях надзора. Источниками информации для прокуроров служат: а) данные государственной статистической отчетности; б) данные органов государственного контроля; в) участие прокуроров в работе органов исполнительной и законодательной власти; г) обобщение прокурорской и судебной практики по применению мер уголовного и административного воздействия; д) изучение конкретных гражданских и уголовных дел.