Если бы Кудрин знал тогда, что через девять лет ему придется справляться с валом таких решений, которые накапливались в геометрической прогрессии! За это время таких норм – и на федеральном уровне, и на региональном – накопилось на еще один бюджет. Их называли «нефинансируемыми мандатами». Обещания властей росли, денег на их исполнение не хватало. Но надо было выбираться из этой ситуации: обещать только то, на что хватает денег.
Сначала Минфин пошел на хитрость: каждый год вместе с принятием бюджета на очередной год приостанавливались нормы других законов. Кудрин прекрасно понимал, что так делать нехорошо, однако это был единственный способ быстро заткнуть бреши в бюджете. В 2004 году Конституционный суд признал неконституционность такой практики: Российская Федерация как социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств. В общем, крутись как хочешь.
Жесткое закрепление за уровнями власти доходов и расходов давало шанс разобраться со злосчастными нефинансируемыми мандатами, перевести льготы в денежную форму. Кудрин охотно занялся этой реформой. Он понимал, что только сейчас – с относительно новой Думой и в начале президентского срока – можно предпринимать непопулярные шаги. Ближе к выборам это было бы нереально.
В правительстве прекрасно понимали, что монетизация – реформа трудная. Молодую партию «Единая Россия» просто колотило, принимать новые правила депутаты не хотели. Процесс удалось сдвинуть только благодаря поддержке Путина. Он, к слову сказать, тоже много думал, как эту реформу провести поспокойнее, – сомневался. Путин собирал совещания, выслушивал всех. Многие пугали: будет много недовольных. Слово взял Кудрин:
– Недовольных будет много. Но когда у нас за спиной есть Стабилизационный фонд, мы можем деньгами компенсировать любые проблемы.
Кудрин пообещал, что не будет экономить на компенсациях и в случае необходимости выделит дополнительные средства из бюджета. Обещание решило дело. Монетизация была запущена.
Шутка
18 октября 2004 года заседание президиума фракции «Единой России» проходило очень нервно. Все уже понимали, что законы о монетизации принимать придется, но никто не хотел этого делать. Также депутаты упорно не хотели соглашаться с Минфином об увеличении минимального размера оплаты труда до 700 рублей; единороссы настаивали на 900 рублях. У Кудрина уже кончились все аргументы. Повисла пауза.
– Если примете, я вступлю в «Единую Россию».
– Отлично.
Генеральный секретарь «Единой России», тертый партиец Валерий Богомолов шутку Кудрина с радостью подержал. Он взял карандаш, который был под рукой, и на листочке написал текст заявления о вступлении в партию. Богомолов передал карандаш Кудрину, тот заявление подмахнул. Все рассмеялись. Шутку оценили. Решение правительства одобрили.
После окончания генсовета Кудрин сказал Богомолову:
– Ты порви это заявление. Пошутили и ладно.
– Да-да.
Однако сразу после заседания фракции Богомолов заявил, что министр финансов Алексей Кудрин подал заявление о вступлении в партию. Шутка не удалась, подумал Кудрин. И публично сказал, что заявления о вступлении не писал, хотя партию в целом поддерживает: «Я думаю, “Единой России” еще надо встать на ноги в части доверия граждан».
История с заявлением дала первую трещину в отношениях Кудрина и «Единой России». В открытую конфронтацию, впрочем, они вступили только осенью 2007 года, когда Кудрин приехал поговорить о бюджете на бюро высшего совета «Единой Росии». Таков был порядок в партии: сначала обсудить проект с ее руководством, а потом спускать вниз, во фракцию.
Заседание бюро проходило с пафосом – не в Думе, а в Администрации Президента на Старой площади. Впрочем, Старая площадь для руководства «Единой России» – родное место. Есть в партии такая традиция: каждую неделю единороссы-руководители начинают с совещания у главы Администрации президента. Там вырабатывается позиция по каждому законопроекту, и без согласования с Кремлем «Единая Россия» никогда никаких поправок не вносит.
Слово тогда, в 2007 году, взял председатель высшего совета партии Борис Грызлов, верный солдат Кремля. Неожиданно для Кудрина Грызлов стал нервно, но жестко критиковать Минфин и бюджет. Кудрин, удивляясь, возражал: «Наша позиция верная, мы всё просчитали». На что Грызлов отрезал:
– Не надо нам здесь читать лекции. У нас есть свои советники – доктора наук. Они не согласны с вами. Вы всё делаете неверно.
Грызлов заявил, что не следует формировать Стабилизационный фонд, деньги нужно вкладывать в экономику и чрезмерное укрепление национальной валюты из-за большого притока денег – вовсе не угроза, а пустые разглагольствования. Кудрина речь Грызлова возмутила:
– Вы не разбираетесь в теме, и мне жаль, что вы взяли такой тон в разговоре со мной.
– Не учите нас.
– Вы не разобрались и не способны обосновать свою позицию, которая на самом деле может нанести ущерб.
Встреча получилась скомканной. Решений не приняли, зато разгорелся долгий конфликт. Единороссы выбрали Кудрина в качестве одного из главных своих врагов в правительстве и при каждом удобном случае нелестно о нем отзывались. Кудрин платил партии тем же – критиковал и обвинял в несамостоятельности. В 2010 году Кудрин открыл ящик Пандоры: он первым из представителей действующей власти сказал, что партия увлеклась административным ресурсом и что реальная политика делается в правительстве.
Виновник монетизации
По окончании новогодних праздников 2005 года несколько сотен жителей подмосковного города Химки перекрыли Ленинградское шоссе. Движение было заблокировано на несколько часов. Областные пенсионеры протестовали против отмены льгот – прежде всего, бесплатного проезда на столичном транспорте, льготы, сохраненной столичным бюджетом. Акция в Химках сработала как выстрел стартового пистолета: волна протестов против монетизации льгот захлестнула всю Россию.
Впервые люди были так возмущены действиями избранного ими президента Путина. Власть растерялась. Сопротивления, конечно же, ждали, но протестов такой силы – нет. Бесполезно было объяснять в такой ситуации, что решение правильное, просто не везде его хорошо подготовили, и что в химкинской проблеме виновата не монетизация, а то, что вовремя не смогли договориться два соседа-губернатора, московский Юрий Лужков и подмосковный Борис Громов. Надо было срочно улаживать конфликт и брать на себя ответственность.
Депутаты, в 2004 году принявшие законы о монетизации, в начале 2005 года негодовали вместе с населением, грозили правительству вотумом недоверия. Кудрин и Зурабов пришли по их требованию в Госдуму. Разговор был длинный, депутаты сыпали вопросами. Кудрин и Зурабов принесли в Думу «плату за ошибки» – увеличение с 1 марта базовой части пенсии и индексацию денежного довольствия военнослужащим.
Гораздо позднее стало ясно, что неудачная монетизация подтолкнула власть к смене политической парадигмы – правоцентристская политика поменяла вектор и сдвинулась влево. Истоки государственного патернализма, ставшего потом основой политики Путина, – не только в высокой цене на нефть, но и в испуге от трудной реформы. Но «платы за ошибки» депутатам уже было мало, им требовалась жертва.
Руководитель фракции «Родина» Дмитрий Рогозин, который все время старался привлекать к себе внимание яркими высказываниями и поступками, обратился к «министрам-капиталистам» с вопросом: где они были 1 января и кто за это несет персональную ответственность.
«Мы несем ответственность, – признал Кудрин с трибуны Думы, – мы подставили частично и Думу, и президента». Так на имидже Кудрина появилось еще одно клеймо: виновник монетизации.
Со временем с монетизацией разобрались. Кстати, многие льготники отказались от привилегий, за которые так истово бились. Когда им был предложен выбор – льготы или денежная компенсация, они выбрали деньги.
Однако парадокс монетизации состоял в том, что власть, наведя порядок в части льгот для населения, «оставила за кадром» собственные льготы и привилегии. Монетизация была реформой для простых людей, но не для элит. Прошло много лет, а чиновники продолжают вовсю пользоваться льготами – государственными машинами, дачами, квартирами, путевками, медицинским обслуживанием. В начале 2000-х годов Козак пытался поднять и эту тему, монетизировать льготы чиновников, но до серьезного обсуждения так и не дошло.
Поиск консенсуса
Монетизация спутала все планы. В Кремле и правительстве понимали: теперь люди будут воспринимать любые реформы негативно, все их будут сравнивать с монетизацией. На одном из совещаний глава Администрации президента Дмитрий Медведев так и сказал своим сотрудникам: «Забудьте слово “реформа”». Сейчас не время беспокоить людей, надо их успокоить.
Поиск консенсуса
Монетизация спутала все планы. В Кремле и правительстве понимали: теперь люди будут воспринимать любые реформы негативно, все их будут сравнивать с монетизацией. На одном из совещаний глава Администрации президента Дмитрий Медведев так и сказал своим сотрудникам: «Забудьте слово “реформа”». Сейчас не время беспокоить людей, надо их успокоить.
Стратегия успокоения вызвала досаду у помощника президента Игоря Шувалова. Он уже полтора года готовил сразу три реформы – здравоохранения, образования и жилищного сектора, а тут эти либералы – в первую очередь, конечно, Кудрин – вбили кол в самое сердце будущих преобразований. Настроение у Шувалова было поганым.
А началось все в 2003 году, когда заместитель главы администрации Вячеслав Сурков, отвечавший в Кремле за работу с партиями, обратился к своему начальнику Волошину:
– Саша, у меня отношения с коммунистами окончательно испорчены. Нужно бы повестку выработать, которая бы всех объединила. А то мы все время спорим, спорим. Надо что-то такое, что всех бы объединяло.
– Отлично. У нас без дела Шувалов сидит. Давай мы его на это дело и отрядим.
Шувалов работал в администрации чуть больше месяца и действительно ничем крупным не занимался, поэтому с рвением взялся за благородное поручение – найти точки для консенсуса. Записка, которую Шувалов подготовил для президента, получилась небольшой – всего несколько листков. Но реформы, которые он предлагал запустить, касались всех жителей страны – их здоровья, образования и жилища. Путин подписал: «Согласен».
Летом 2003 года Путин собрал большое совещание. Пришли не только сотрудники Администрации президента во главе с Волошиным и Касьянов со своими министрами, но и лидеры всех фракций, а также ученые. Путин предложил присутствующим поработать над консолидирующей повесткой дня и представил им координатора – Шувалова. Все утвердительно кивали головами. Идея нравилась.
Дело пошло бодро. Ежедневно шли семинары на базе Центра стратегических разработок – площадки, где разрабатывалась экономическая программа Путина. К тому времени ЦСР возглавила Эльвира Набиуллина, всегда державшаяся в тени Грефа. Потом Набиуллина стала заместителем Грефа, и все в министерстве знали – эта тихая невысокая женщина имеет большое влияние на министра, она его правая рука.
В 2004 году Путин выступил с посланием о важнейших общенациональных задачах: обеспечении граждан доступным жильем, модернизации здравоохранения и развитии образования. Это было первое послание Путина за его второй президентский срок, его социально-экономическая повестка на ближайшие четыре года. Шувалову казалось, что наступило время свершений. И теперь все увязло в монетизации.
Руки Шувалова опустились после встречи с новым премьером Михаилом Фрадковым; это был дисциплинированный аппаратчик. В правительстве быстро заметили, что Фрадков не любит принимать самостоятельных решений, ему по вкусу, чтобы все происходило само собой. Когда Шувалов заговорил с премьером о необходимости создать проектный механизм для исполнения общенациональных задач, Фрадков с отсутствующим взглядом стал рассматривать что-то на противоположной стене. Премьер инициативу Шувалова не понял: «Не нужен никакой проектный механизм». Увы, Фрадков не умел угадывать вектор будущих тенденций. Через пару лет национальные проекты стали любимым делом власти, превратились в предвыборный проект следующего президента.
День в Завидово
В начале лета 2005 года в Завидово, загородной резиденции Путина, собрались около десятка чиновников, в том числе Медведев, Шувалов, Кудрин, Греф и Зурабов. Темой встречи были национальные проекты. Совещание проходило прямо на улице – в саду, в большой беседке. День был солнечным, все пребывали в благодушном настроении. Все, кроме Кудрина, который знал, что сейчас ему выставят очередной счет. Минфин верстал проект бюджета на 2006 год, и в нем нужно было найти деньги на реализацию нацпроектов.
Кудрин не понимал, зачем придумывать какой-то новый механизм управления. Главная идея нацпроектов заключалась в следующем: менять не всю систему, а только какую-то ее часть, влить деньги в некую конкретную инициативу, которая вытянет всю отрасль. Дашь денег на новые машины «скорые помощи» – начнет лучше работать все первичное звено медицинской помощи. Кудрин не скрывал, что подобные вливания считает неэффективной тратой денег. Он был убежден, что национальные проекты не то что не полезны, они даже вредны. Вместо этого надо проводить системные реформы, чтобы региональные власти сами могли финансировать больницы, школы и жилье, а не урезать экономическую самостоятельность территорий и выдавать им деньги на текущие расходы.
Но слышать Кудрина никто не хотел. Кризиса никто не боялся. Стабилизационный фонд пух день ото дня. В августе 2006 года за российскую нефть стали давать уже 60 долларов за баррель. Тогда казалось, что это запредельно много. Надо было давать деньги людям. Но давать их из центра, потому что каждый регион в отдельности не примет системных для всей страны решений, защищали свой подход Шувалов и Медведев.
Шувалов начал разговор с того, что сумма, выделяемая на нацпроекты, должна быть большой и круглой. Так будет эффектнее, люди серьезнее отнесутся к начинаниям, да и на маленькие деньги вряд ли сделаешь что-то грандиозное.
100 млрд рублей в год. Эта цифра Кудрина просто обескуражила. Он был готов к большим расходам, миллиардов в 40–50, но не до такой же степени. Министр финансов подавленно молчал.
Повисла пауза. Все смотрели на него и ждали, что он скажет. А Кудрин смотрел куда-то в сад, разглядывал листья на ближайшем дереве.
Путин прервал молчание:
– Что скажешь, Алексей?
– Я считаю, что на эти нацпроекты вообще не нужно давать денег. Это затыкание дыр. Деньги должны поступать в экономику через развитие системы, а не по директивным указаниям сверху. Эти траты будут неэффективными. Если вы думаете, что для нашего бюджета 100 миллиардов – маленькая сумма, то вы ошибаетесь, 100 миллиардов – это много. Если будет принято решение о выделении таких средств, то придется урезать другие расходы, не менее, а может, даже более важные.
Путин понимающе махнул головой.
– Делать нацпроекты будем. Так что деньги надо выделять. Но я поддерживаю Алексея: будем сжимать другие расходы, отберем ненужное.
Шувалов был доволен: день в Завидово прошел не зря. Он чувствовал, что начинается нечто большое и грандиозное, плотина непонимания прорвана. Кудрин же уезжал подавленным: похоже было, что начинается другая жизнь – безудержное расходование денег, заработанных на нефти. Это будет выглядеть красиво для избирателей, поможет развитию некоторых бюджетных направлений, но придавит, замедлит развитие экономики в целом.
Кудрину стало окончательно ясно, что подавить инфляцию будет трудно: сокращать расходы никто не хотел, наоборот, чиновники все больше залезали в нефтяные деньги. Они быстро забыли, какие споры вызывала цена отсечения нефтяных доходов в стабфонд на уровне 27 долларов за баррель. Ведь теперь нефть стоила уже 60 долларов.
В стране началась эра популизма. Либеральные реформы разочаровали власть, в российскую политику надолго пришел патернализм.
Проекты пошли
Все закрутилось очень быстро. Слово «реформа» заменили словом «проект», так новые преобразования уже не должны были казаться населению чем-то страшным. Впрочем, о реформах действительно уже не было речи.
Медведев поддержал Шувалова: «Будем создавать проекты при президенте. Если даже возникнут конфликты в правительстве, все равно будем продолжать», – пообещал он. Медведев настойчиво стал убеждать всех, и в первую очередь Путина, что надо создавать некий центр продвижения проектов – например, новый совет при президенте. И этот совет должен будет внедрять новый метод управления – проектный.
Путин согласился возглавить совет, но чтобы конфликтов с правительством было меньше, отправил Медведева самого заниматься этим делом в Белый дом, назначив его вице-премьером. Президент дал поручение правительству работать над национальными проектами, включив в них еще поддержку агропромышленного комплекса. Так национальных проектов стало четыре.
С 2005 года национальные проекты надолго стали центром экономической политики. Путин выступил в парламенте и пообещал, что будет постоянно держать в поле зрения реализацию национальных проектов. В министерствах и ведомствах, курирующих нацпроекты, прошли специальные коллегии. Фрадков, вначале отвергавший проектный метод, теперь активно включился в процесс – он лично посещал все заседания министерств и призывал чиновников составлять графики реализации проектов.
В правительстве создали специальный департамент нацпроектов, который возглавил молодой – ему еще не исполнилось 28 лет – Борис Ковальчук. Его отец, друг Путина Юрий Ковальчук, был председателем совета директоров банка «Россия». Путин участвовал в создании этого банка, когда занимался внешними связями в мэрии Санкт-Петербурга. Постепенно банк «Россия» вырос во влиятельную финансовую империю, а его акционеры начали трудиться на ниве национальных проектов, например, строить в регионах медицинские центры.