Сурков оказался абсолютно прав: национальные проекты консолидировали парламент. Лидеры всех партий с удовольствием ходили на заседания совета. Председатель Совета Федерации Сергей Миронов, который не скрывал своей преданности Путину, радовался, что нацпроекты положили конец кудринской политике «зажимания» расходов. Он заявлял, что совет по нацпроектам наконец-то обеспечит контроль за расходованием средств Стабилизационного фонда.
Кудрину не удалось сократить другие расходы бюджета, как договорились в Завидово. Сумму в 100 млрд сколько ни ужимали, ничего не вышло. В октябре 2005 года Кудрин заявил, что реализация четырех нацпроектов в следующем году потребует 134,5 млрд рублей, и что средства на это в бюджете есть. Путин обещал, что деньги не уйдут в песок, а жесткий контроль за их расходованием позволит пресечь лоббизм.
Медведев рьяно взялся за отведенный ему участок работы: он проводил массу совещаний, ездил по регионам, посещал то фермы, то больницы, то школы. Национальные проекты стали его визитной карточкой на выборах 2008 года. Они оказались хорошим политическим трюком и дали двойной эффект: Путин их запустил, получив одобрение элит, а Медведев, приняв эстафетную палочку, выстроил на на них свою избирательную кампанию. По телевизору неустанно твердили: нацпроекты – это столько-то выделенных миллиардов учителям, столько-то на строительство жилья, столько-то на «скорую помощь», столько-то на индексацию зарплат участковым врачам, на гранты молодым ученым. Место структурных преобразований заняла большая реклама.
Парадокс же состоял в том, что, несмотря на консолидацию элит, простые люди холодно восприняли всю эту «проектную» активность. В 2006 году, согласно данным исследований, более половины опрошенных были уверены, что это никак не скажется на их жизни. Более 40 % считали, что деньги будут использованы неэффективно. Так оно зачастую и было: новенькие школьные автобусы приходили в деревни, в которых не было денег на их техническое обслуживание и на водителей; роскошные медицинские центры строили там, где не было квалифицированного персонала и некому было работать на дорогом оборудовании. А после выборов 2008 года о нацпроектах постепенно и вовсе забыли.
Свободу деньгам
Дать дорогу капиталу было давней мечтой Кудрина. С одной стороны, Россия ведет себя «как взрослая», входит в клубы ведущих стран мира, а с другой – ограничивает движение капиталов из страны в страну. Чтобы вложить деньги в Россию, инвестор должен был спросить разрешения у Центробанка. Такое же разрешение требовалось и российской компании, намеревавшейся инвестировать деньги за границей. Если иностранный предприниматель в начале 2000-х годов хотел вывести свои деньги от продажи активов из страны, то сделать это быстро было невозможно: следовало перевести средства на специальные счета Центробанка и ждать от него разрешения на операцию. Для иностранного инвестора это создавало неопределенность: как использовать свою выручку от продажи активов, если ты не вполне можешь ею распоряжаться?
Освободить движение денег было необходимо. Но резких движений предпринимать не следовало, чтобы инвестиции не утекли из страны. Поэтому Минфин и ЦБ решили задать переходный период.
Сначала – с 2004 года – Игнатьев и Кудрин придумали запустить промежуточный механизм. Он был не разрешительным, а экономическим: инвестор резервировал 1 % от суммы вложений на счетах ЦБ на год. Получался своего рода налог на спекулянтов. Если инвестиция короткая, резерв делает ее невыгодной, а если длинная, то это уже не так страшно: через год зарезервированная сумма освободится. Чем длинее срок инвестиций, тем меньше получалась реальная плата. Таким образом, ЦБ и Минфин пытались сгладить резкие скачки в движении капитала и создать дополнительные стимулы для его притока.
Путина уговаривать не пришлось. Он поддерживал снятие ограничений, понимая, что это решение увеличит политический вес России. Тем более, что в 2006 году в Санкт-Петербурге должен был пройти саммит G8. За месяц до саммита – 1 июня 2006 года – все ограничения на передвижение капитала были сняты. Это могли почувствовать не только иностранные и российские компании, но и обычные люди. Теперь каждый гражданин России без всяких условий и разрешений мог иметь счет и брать кредиты в любом иностранном банке. Для развития экономики это будет полезно, рассуждал Кудрин: в банковском секторе вырастет конкуренция, возрастет оборот денег.
Пообедали
Бабье лето 2004 года было в разгаре, и воскресная встреча двух министров затянулась. Обед уже давно закончился, а Кудрин и Греф по-прежнему сидели за столом и горячо спорили. Впрочем, приглашая Кудрина в гости, Греф прекрасно понимал, что спор будет жарким и долгим. Какими бы единомышленниками они ни были, все же подходы к реформам они исповедовали разные. Возвращать долги в «жирные» времена правильно, соглашался с Кудриным Греф, но не инвестировать в инфраструктуру и не увеличивать потенциальную емкость экономики – ошибка.
Впрочем, этот конфликт вытекал из их служебных задач. Если бы бюджет был дефицитным, а страна имела много долгов, то Кудрин был бы плохим министром финансов. Но если бы экономика не росла, то плохим министром оказался бы уже Греф.
Над Грефом и Кудриным многие посмеивались: говорили, что они – Тянитолкай российской экономики. Пока спорят друг с другом, глядишь – что-то и сдвинется. Рассказывают, что в очередном споре, который разгорелся прямо в Кремле, Греф вместо контраргументов сочинил четверостишье: «Среди ставок и тарифов, / Просто лжи, легенд, сомнений / Мы воюем жарче скифов / За несходство заблуждений». Кудрин аргумент принял.
Кудрин выпил уже вторую чашку чая, но не сдавался. Он стоял на своем: надо добиться низкой инфляции. Только это подтолкнет предприятия к развитию, только в здоровой экономической среде будут строиться заводы, дороги и иная инфраструктура. Греф упрекал коллегу: нельзя на экономику смотреть только глазами монетариста. «Есть такая штука, – объяснял министр экономики, – как скорость обращения денег: если в экономике больше конкуренции, если развивается инфраструктура, то экономика способна абсорбировать больше денег». «Скорость обращения денег влияет на уровень инфляции», – доказывал Греф. Кудрин отбивался: «Экономический рост зависит не только от инвестиций. Конечно, инвестиции – важнейший канал для роста, но сами инвестиции идут не из бюджета, это результат сбережений в экономике. Причем чем ниже инфляция, тем больше сбережения».
Кудрин устал от спора и молчал: сначала нацпроекты Администрации президента, теперь друг Греф туда же – тоже хочет забрать деньги Стабилизационного фонда. Высокие цены на нефть никому не давали покоя. Грефа молчание Кудрина только раззадорило:
– Инфраструктуре надо уделять максимальное внимание. И именно за счет государственных средств. Есть такие сферы, где частные инвестиции не в состоянии ничего решить. Развитая инфраструктура пробьет и частные инвестиции, понимаешь?
– Согласен, что инфраструктура нужна, но тогда надо пересматривать структуру бюджета: перестать наращивать оборонные и социальные расходы.
Греф зазвал Кудрина на обед не случайно. Он очень хотел создать институт, который бы подтолкнул развитие экономики, помог частному бизнесу развернуться. Государство могло бы вкладываться в инфраструктуру совместно с частным бизнесом. Грефу хотелось, чтобы привычное для многих стран понятие public-private partnership, государственно-частное партнерство, вошло и в российскую практику. В Министерстве экономики уже придумали и название для такого государственного института – Инвестиционный фонд. Кудрину затея не нравилась: если регионам не хватает денег на развитие инфраструктуры, то лучше эти деньги дать самим регионам. Пусть решения о необходимых проектах принимаются на местах, а не в центре.
Кудрин доказывал, что надо быстрее заплатить долг МВФ. Это будет полезно для экономики, снизится долговая нагрузка и одновременно стерилизуется избыточная денежная масса.
Чай пить уже не хотелось. Кудрин и Греф сидели друг напротив друга и молчали. Греф предъявил последний аргумент:
– Не поддержишь Инвестфонд, я не подпишу тебе постановление о досрочном погашении долгов МВФ.
– Это шантаж.
– Да, именно так.
– И сколько стоит твой Инвестфонд?
– Несколько миллиардов.
– Несколько миллиардов? – Кудрин удивленно поднял брови. Все не так страшно, как казалось сначала.
– Да. Несколько миллиардов долларов.
Два миллиарда
Всю дорогу домой Кудрин думал: может быть, стоило поупираться и еще подсократить финансирование этого Инвестфонда? Он согласился на 2 миллиарда в год. Не многовато ли? Но все равно был доволен: в этом году страна вылезет из долговой удавки и расплатится с МВФ.
– Несколько миллиардов.
– Несколько миллиардов? – Кудрин удивленно поднял брови. Все не так страшно, как казалось сначала.
– Да. Несколько миллиардов долларов.
Два миллиарда
Всю дорогу домой Кудрин думал: может быть, стоило поупираться и еще подсократить финансирование этого Инвестфонда? Он согласился на 2 миллиарда в год. Не многовато ли? Но все равно был доволен: в этом году страна вылезет из долговой удавки и расплатится с МВФ.
В начале 2005 года – 31 января – Россия погасила весь свой долг перед Международным валютным фондом на сумму 3,3 млрд долларов.
В марте 2005 года стало известно, что Минэкономразвития подготовило документы о создании Инвестфонда. До конца года на его счета должно было поступить 60 млрд рублей. Положение об Инвестфонде начало действовать с 1 января 2006 года, его размер достиг 69,7 млрд рублей.
Первые четыре проекта были утверждены спустя полгода. Два из них были петербургскими – софинансирование строительства платной автомагистрали «Западный скоростной диаметр» и строительство участка скоростной дороги Москва – Санкт-Петербург. Спустя месяц – в июле 2006 года – Кудрин согласился увеличить размер фонда еще на 14,8 млрд рублей: эти деньги удалось сэкономить за счет досрочной выплаты долга Парижскому клубу. Министерство заваливали предложениями о новых стройках: в 2006 году их было уже больше, чем на 450 млрд рублей.
Впрочем, судьба у Инвестфонда оказалась не очень счастливой. С уходом Грефа в 2007 году фонд передали другому ведомству – Министерству регионального развития. Новый куратор Инвестфонда, вице-премьер Дмитрий Козак, не считал нужным тратить государственные деньги на огромные проекты, проводить дороги и тянуть инфраструктуру к неосвоенным месторождениям олигархов. А выходило именно так: многие проекты Инвестфонда обеспечивали инфраструктуру для будущих проектов Олега Дерипаски, Владимира Потанина, Елены Батуриной, Сергея Пугачева. Диверсификации экономики не вышло. Козак переориентировал фонд на финансирование небольших региональных проектов.
Результаты проверки Инвестфонда Счетной палатой оказались неутешительными: к 1 декабря 2007 года на счетах фонда скопилось больше 200 млрд рублей. С наступлением кризиса финансирование Инвестфонда уменьшилось в четыре раза. С момента образования до 2013 года Инвестфонд получил из бюджета 336,6 млрд рублей; в 2012 году – только 37,9 млрд.
Инвестфонд так и не стал мощным инвестиционным инструментом, зато по сей день является яблоком раздора между федеральными ведомствами. Новый министр экономики Андрей Белоусов, который занял этот пост в мае 2012 года, предпринял попытки вернуть контроль над Инвестфондом, чтобы сделать из него мощный инвестиционный инструмент. Минрегион, однако, позиции не уступил. Схватка за фонд еще впереди. И может быть, даже не одна.
Глава 7 Перегрев
Нефтяной бум. – Государственные монстры. – Греф уходит. – Планирование саммита АТЭС. – Путин хочет строить. – Арест Сторчака. – Война Кудрина с силовиками.
2007 – создано шесть новых госкорпораций
2007, февраль – отставка Грефа с поста главы Минэкономразвития
2007, ноябрь – арест замминистра финансов Сергея Сторчака
2008, весна – решения о саммите АТЭС и о развитии Дальнего Востока
2008, октябрь – Сторчак выходит на свободу
«Период 2006–2008 годов характеризовался серьезным перегревом экономики, скачущей инфляцией; сначала мы достигли самого низкого уровня инфляции, а потом она опять начала расти. В 2006 году уровень инфляции составил 9 %, что является самым низким уровнем с 1992 года, а в 2007 году – снова почти 12 %, в 2008 году – больше 13 %. Масса денег в 2006 году выросла более чем на 30 %, а в 2007–2008 стала прирастать более чем на 40 % в год.
Росту цен способствовал и продовольственный кризис в мире. В строительстве, торговле, сфере недвижимости создавались “пузыри”. Это повлияло на серьезное падение ВВП в 2009 году. К середине 2008 года цены на нефть достигли 139 долларов за баррель, что очень сильно давило на рубль, как в сторону укрепления, так и в виде инфляции. Длинные деньги создать не удавалось. У правительства не хватало воли ограничивать поступление в экономику нефтегазовых денег.
Соответственно, стали создавать институты, компенсирующие недостатки макроэкономики. Создали Банк развития, “Роснано”, Фонд реформирования ЖКХ. Президент Владимир Путин таким образом реагировал на прирост денег от нефти и газа. По сути, мы пережили период, когда нефтяные деньги вызвали “нефтяное проклятье”. Реформы отступили на второй план.
Уход Германа Грефа с поста министра экономического развития был ожидаемым. Не все удавалось сделать. В правительстве росли противоречия. Да и вообще, не очень здорово долго задерживаться на одной должности. Греф перешел на хорошую работу. Считаю, что он улучшил «Сбербанк». Без него в чем-то стало сложнее: хотя Эльвира Набиуллина стала достойной заменой, полностью она заменить его не могла.
Думаю, одним из факторов усиления госкапитализма стала половинчатость либеральных реформ в предыдущий период, что не привело к ожидаемым результатам в экономике и госуправлении, в росте инвестиций. При таких серьезных ресурсах легче раздавать деньги отраслям и меньше ожидаются частные инвестиции».
Из интервью Алексея Кудрина«ТОЛЬКО ОТРИЦАТЕЛЬНОЕ», – твердил Кудрин, когда подчиненные спрашивали, какое заключение дать на предложение о создании очередной госкорпорации. «Только отрицательное».
Он был раздосадован и подавлен: государственных корпораций стало слишком много. Он винил себя, что упустил момент и не мог уже сдержать этот нескончаемый поток предложений о создании огромных государственных монстров. И конечно же, он винил цены на нефть. Сотни миллиардов разлетались в стороны, как шелуха от семечек. Путин одобрял почти все предложения об увеличении государственных расходов, которые ему приносили на подпись. Госкорпорация – пожалуйста. Индексация – не против. Промышленный объект – хорошо. Бюджет должен был удовлетворить всех. Удержать его от растаскивания уже было невозможно. Многим коллегам Кудрин казался занудой, который только и твердит банальности из учебника. Все хорошо, а он нагнетает.
Кудрин же объяснял: темпы расходов государственного бюджета не могут превышать рост валового внутреннего продукта. Когда госрасходы растут быстрее экономики – это аномалия. Экономика просто не переварит эту попытку ускорения роста. Если это вообще осознанная попытка, а не банальная трата денег.
В 2007 году появилось сразу шесть госкорпораций – Внешэкономбанк, Фонд содействия реформированию ЖКХ, «Олимпстрой», «Роснано», «Росатом», и «Ростехнологии». Вместе с еще одной госкорпорацией – «Агентством по страхованию вкладов» – они получили от государства собственности на 2 трлн рублей и еще 640 млрд рублей из бюджета.
Иногда рождение этих новообразований ставили Кудрину в вину: «Ты всех задушил Бюджетным кодексом, вот они и пытаются получить государственные средства в обход твоих жестких правил». Госкорпорации получили статус некоммерческих организаций, то есть должны были работать не ради извлечения прибыли. При этом все средства и активы, попадая на баланс госкорпораций, переставали быть государственными, а значит Бюджетный кодекс на них уже не распространялся.
Греф убеждал Кудрина, что надо создавать оазисы для бизнеса – свободные экономические зоны. «Если освободить от налогов избранные территории, это ускорит диверсификацию экономики», – твердил Греф. Кудрин упирался.
– Герман, сколько ты хочешь получить всех, вместе с частными, инвестиций в свободную зону?
Греф немного подумал и ответил:
– Миллиардов двадцать долларов.
Это была смелая оценка, ведь объем всех инвестиций в основной капитал за 2004 год был всего в три раза больше: немногим более 60 млрд долларов.
– Если проводить реформы одинаковые для всех, то получим 60 миллиардов. Больше, чем в зоны. Инвесторов привлекают фундаментальные макроэкономические показатели, низкие риски и инвестклимат, а не льготы. Ты переоцениваешь свободные зоны.
Греф, конечно, создание свободных зон пробил. В июне 2005 года проект закона «Об особых экономических зонах» правительство внесло в Госдуму, а в начале июля – перед самыми каникулами – парламентарии одобрили закон. Но надо отдать должное: льготами законодатели увлекаться не стали, упирали на упрощение администрирования. Позже, в кризис, свободные зоны получат свои льготы, но наплыва инвесторов так и не обеспечат.
Плохая новость
Еще одна плохая новость: Греф опять сказал, что уходит. На этот раз серьезно. Хоть Греф и выступал за усиление государственного спроса через специально созданные инструменты, хоть он и агитировал за создание некоторых госкорпораций, Кудрин понимал: его уход – это плохо, очень плохо. Хотя споры с Грефом изматывали и иногда кончалось ссорой, без него станет трудно. Ведь оба они хотели одного и того же, пусть и собирались двигаться разными путями.