Гайдар в 35 лет уже был известен как один из тех, кто лучше всех среди русских разбирается в западной экономической теории. Ребенком он сопровождал своего отца, корреспондента газеты «Правда», в горячие точки по всему миру. На Кубе Че Гевара посетил их в гостинице «Рио-Мар» и пригласил старшего Гайдара на спортивную стрельбу по мишени. В подростковом возрасте в Белграде Гайдар увлекся работами Адама Смита «Исследование о природе и причинах богатства народов» и Пола Самуэльсона «Экономика», что определило его судьбу: он решил стать экономистом. К 1991 году он уже возглавлял институт, привлекавший молодых ученых, которые владели иностранными языками и могли рассказать больше о количественной теории денег, нежели о трудовой теории стоимости Маркса. Среди этих молодых ученых был бывший студент Ленинградского инженерно-экономического института, автор научного труда по «технологии магнитно-абразивного полирования немагнитных компонентов стали», который недавно обратил свои мысли к экономическим реформам. Гайдар попросил молодого технократа, которого звали Анатолий Чубайс, запустить правительственную программу приватизации.
Его коллеги, имеющие должности в ключевых министерствах, помогли Гайдару убедить Ельцина подписать серию президентских указов. Со 2 января 1992 года цены на большинство товаров были разморожены. Цены на топливо, жизненно важные продовольственные товары (молоко, хлеб), а также на водку остались под контролем, на другие товары продавцы могли устанавливать свои цены. Далее торговля стала легализованной. Предприятия и граждане могли покупать и продавать товары «без специального разрешения… в любом удобном месте». Внешнюю торговлю либерализовали: любая фирма теперь могла совершать экспорт или импорт, хотя лицензии и квоты остались для различных видов экспорта. В январе отменили количественные ограничения на импорт, в июле ввели единый тариф в 5 %.
Свободные цены и торговля быстро преобразили улицы города. Огромный блошиный рынок протянулся по центральным улицам Москвы. Люди доставали из шкафов свои «сокровища». Однажды утром на Тверской приличный господин средних лет в очках и кепке стоял рядом с двухметровым белым телескопом. Можно заплатить 10 рублей и посмотреть в него, говорил он, или купить за 10 000 рублей. К концу года почти весь дефицит исчез. Страна пережила зиму без голода.
Цены взлетели, но гораздо раньше, чем ожидалось. В июне индекс потребительских цен был в 9 раз выше, чем в январе. За три с половиной года инфляция вырвалась из-под контроля. В трех случаях власти заставили снизить тарифы, только чтобы несколько месяцев спустя снова увидеть их рост. Лишь в конце 1995 года им удалось стабилизировать рост цен ниже 4 % в месяц (рис. 6.1). Это потом продолжалось на протяжении трех лет. В 1998 году последствия финансового торнадо, который разорил Азию в предыдущем году, поразил рынки России, заставив правительство девальвировать рубль. Цены подпрыгнули на 38 % за один месяц. Тем не менее инфляция быстро отступила. То, что кризис имел такой ограниченный эффект, на самом деле показывает, что инфляция уже была побеждена.
Рис. 6.1. Рост инфляции в России, 1991–2009 годы
В августовском кризисе 1998 года часто обвиняют правительство, не способное сбалансировать бюджет. В 1992 году общий государственный дефицит (в том числе федеральных, региональных и местных органов власти, а также внебюджетных средств) приблизился к шокирующим 19 % ВВП, и он колебался в течение ближайших лет от 6 % до 11 % (рис. 6.2). Несколько раз реформаторы сумели резко уменьшить расходы. В течение своих первых месяцев у власти Гайдар сократил закупки оружия примерно на 70 %. Расходы федерального бюджета упали на 5,3 % ВВП в 1993 году и еще на 4,9 % ВВП в 1995 году. Но эта экономия была компенсирована неспособностью федеральной власти собирать налоги.
Рис. 6.2. Профицит и дефицит государственного бюджета[86], Россия, 1992–2008 годы
В период между 1992 и 1998 годом федеральные налоговые доходы сократились с 18 % ВВП до 9 %, даже тогда, когда сам ВВП сократился. У предприятий накопились огромные долги в федеральный бюджет. В 1998 году общая сумма невыплаченных федеральных налогов составила около 6 % ВВП. В частности, доля налоговых поступлений снизилась из-за экономического спада, который сократил прибыль, а следовательно и налог на прибыль. Частично правительство сделало поблажку конкурирующим предприятиям, разрешив им не платить налоги, чтобы избежать их банкротства и снизить уровень безработицы. На ранней стадии более чем 90 % неуплат федеральных налогов отражали санкционированные государством льготы. Но еще одной важной причиной стал скрытый сговор между губернаторами и крупным бизнесом. Губернаторы помогали защитить фирмы от федеральных сборщиков налогов и лоббировали для них налоговые льготы. В свою очередь фирмы выплачивали свои региональные налоги более ответственно, чем федеральные.
Для финансирования своего дефицита федеральное правительство начало продавать ГКО (государственные краткосрочные облигации). Так как рынок для них вырос, их высокая доходность привлекала иностранных инвесторов. Но валютные кризисы в Таиланде и Индонезии в середине 1997 года заставили инвесторов нервничать по поводу развивающихся рынков. Многие бросились продавать свои ГКО и обналичивать их в доллары. Устроив оборот облигаций, правительство вынуждено было повысить процентные ставки до 55 % в мае 1998 года и до 81 % в июле. К этому моменту Центральный банк для поддержки рубля продавал валютные резервы на сотни миллионов долларов в день.
По мере увеличения доходов от каждой продажи ГКО приходилось выкупать предыдущие ценные бумаги, а так как резервы Центрального банка сократились, то ожидание дефолта или девальвации стало самоцелью. Ельцин направил Чубайса убедить МВФ предоставить резервное финансирование, что и было неохотно сделано, но сумма была слишком мала и слишком поздно ее дали, чтобы успокоить рынки. В то время как было обещано 22,6 миллиарда долларов, сразу было получено только 4,8 миллиарда. 17 августа правительство России объявило о принудительном обмене ГКО на долгосрочные облигации, о девальвации рубля и в попытке спасти российские коммерческие банки о 90-дневном моратории на их выплаты по внешнему долгу. Стоимость рубля быстро преодолела недавно установленную отметку, и многие банки, которые не могли погасить свои кредиты в иностранной валюте, обанкротились. Разорились и те, кто взял огромные кредиты для приобретения ГКО.
Повторяющиеся неудачи правительства, связанные с управлением инфляцией и бюджетом, контрастировали с гладкостью, с которой продолжалась приватизация. С начала 1992 года магазины, рестораны и другие мелкие фирмы были проданы с аукциона. К апрелю 1994 года 70 % из них были проданы в основном их же руководителям. Граждане могли также стать владельцами государственных квартир, как правило, бесплатно или за номинальную плату. Затем в конце 1992 года Чубайс начал распродавать крупные и средние предприятия страны. Начальники и работники получили право на приобретение акций своих предприятий по низким ценам. Кроме того, за сумму, эквивалентную 7 центам США, каждому гражданину был выдан ваучер, который давал право принять участие в торгах по акциям в приватизируемых компаниях. Большинство средних и крупных предприятий были обязаны продавать 29 % своих акций на «ваучерных» аукционах.
Устойчивый поток этих аукционов прошел с декабря 1992 года по июнь 1994 года (рис. 6.3). В конце концов более чем 14 000 предприятий продали свои акции, а около 98 % имеющих право голоса россиян потребовали и использовали свои ваучеры. К декабрю 1995 года 122 000 предприятий, включая малые, были приватизированы. В этот момент 62 % работоспособных россиян трудились на негосударственных предприятиях и около 40 миллионов россиян владели пакетом акций либо компаний, либо инвестиционных фондов.
Последовательность, с которой продолжалась приватизация, на первый взгляд вызывает недоумение. У «распродажи России» были сильные противники. Одни критики были просто против таких методов правительства, а другие не доверяли ничему, что касалось рынка. Как пожаловался один из комментаторов газеты «Правда», «ваучеры, акции, облигации и приватизация счетов являются не более чем еще одним обманом народа». Еще в марте 1992 года два советника российских реформаторов пришли к выводу:
«Существует большая вероятность того, что в ближайшем будущем в России приватизации будет гораздо меньше». И тем не менее приватизация мчалась вперед. Даже когда правительство и президент участвовали в вооруженном противостоянии в октябре 1993 года, темпы проведения ваучерных аукционов почти не снизились.
Рис. 6.3. Приватизация в России, 1992–1995 годы
Когда количество ваучеров было исчерпано, в надежде на повышение доходов и привлечение сторонних инвесторов правительство переключилось на наличные продажи. Это оказалось намного сложнее. К сентябрю 1995 года приватизация принесла лишь около 36 миллионов долларов из примерно 1,9 миллиарда долларов предполагаемого бюджета. Ситуация усложнялась тем, что правительство запретило продажу нефтяных компаний. Приватизацию других предприятий заблокировали по неопределенным соображениям национальной безопасности. Разочаровавшись в медленном темпе и имея страстное желание передать побольше экономики в частные руки до предполагаемой победы коммунистов на президентских выборах в 1996 году, правительство изменило свою стратегию, заключив серию сделок, касающихся некоторых крупных банков. Эти сделки стали известны как залоговые аукционы. Банки делали ставки на аукционах за право кредитовать правительство в общей сложности примерно на 800 миллионов долларов. В качестве гарантии предоставления кредита правительство пообещало вложить акции в 12 крупных компаний, в том числе несколько крупных нефтяных и металлургических производителей. Если бы правительство не погашало кредиты (а оно и не намерено было их погашать), эти банки могли продать на аукционе акции и удержать 30 % любой прибыли. Под видом сделок, оформленных в качестве кредитов, реформаторы обходили ограничения на продажу нефтяных компаний.
Схема, разработанная и осуществляемая самими банкирами, быстро стала скандальной, вызвав критику со стороны правительства и средств массовой информации. Те же банки, которые организовывали аукционы, обычно на них и побеждали, выступая с предложениями цены чуть выше стартовой. Иностранные инвесторы были обескуражены таким участием, некоторым из них запрещали участвовать в торгах на основании того, что, по-видимому, называлось формальностями (власти заявляли, что не сделан требуемый аванс наличными). В сентябре 1996 года банки продали акции сами себе или дочерним фирмам. Управление нефтяными компаниями ЮКОС и «Сибнефть», а также одной из крупнейших в мире компаний-производителей никеля «Норильский никель» перешло в руки трех банкиров. В течение нескольких лет стоимость их акций выросла, что принесло для их новых владельцев огромные доходы от прироста капитала.
Важнейшим аспектом реформы было создание правовой и нормативной инфраструктуры для управления рыночной экономикой. В порыве законодательной деятельности в начале 1990-х годов были приняты законы, четко сформулировавшие основные права, определившие правила рыночного обмена, а также создавшие новые учреждения, которые контролировали выполнение всех этих правил. Конституция, принятая в декабре 1993 года, гарантировала право частной собственности (статьи 8, 35), в том числе право частной собственности на землю (статьи 9, 36) и свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (статья 8). Часть 1 и часть 2 нового Гражданского кодекса, принятого в 1994–1995 годах, защищали свободу договора. Законы о банкротстве, интеллектуальной собственности, страховании и защите прав потребителей были приняты в 1992 и 1993 годах. Тогда же был принят Таможенный кодекс, а несколько позже и новый Уголовный кодекс, который отменил штрафы за частную предпринимательскую деятельность. В 1995 году вышел Закон «О Центральном банке», определивший его новую роль.
Банки продавали акции сами себе или дочерним предприятиям.
Для реализации законов в начале 1990-х годов появились новые чиновничьи институты. Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку, созданная в ноябре 1994 года, занималась регулированием биржевой торговли и защитой прав инвесторов. Государственный страховой надзор (Госстрахнадзор), образованный в 1992 году, контролировал страховые компании и следил за соблюдением требований платежеспособности. На Центральный банк возложили ответственность за регулирование коммерческих банков. В 1991 году организован Государственный фонд занятости (при коммунизме безработицы практически не было), в который предприятия отчисляли 2 %. В следующем году Ельцин создал Государственную службу занятости, которая обязана была выплачивать пособия по безработице, обеспечивать профессиональную подготовку, помогать ищущим работу и поддерживать механизмы создания рабочих мест. К середине 1990-х годов создали целую сеть служб занятости из 89 региональных и примерно 2300 местных центров занятости.
Особенно сложной задачей стало преобразование политизированной советской правовой системы в независимую судебную власть. Для повышения независимости судебной системы, гарантированной в статье 120 новой конституции, закон 1992 года устанавливал пожизненное назначение судей; и теперь их могли уволить только по причине, определенной судейской коллегией. В 1993 году для рассмотрения серьезных случаев первоначально в региональных судах ввели суды присяжных, в 1997 году был создан корпус судебных приставов. На протяжении 1991–1992 годов установили систему коммерческих (арбитражных) судов, заменившую советские государственные арбитражные организации. Хотя сначала к ним относились скептически, эти суды, кажется, работали относительно успешно. В период с 1994 по 2003 год их нагрузка увеличилась в четыре раза.
Структурная реформа – закрытие не подлежащих восстановлению предприятий и фермерских хозяйств, а также перераспределение рабочей силы на новые производственные деятельности – шла медленно, в действительности, гораздо медленнее, чем во многих других странах с посткоммунистической экономикой. Со временем, когда цены скорректировали с учетом рыночной стоимости ресурсов, стала видна безнадежность возрождения огромного сектора экономики. К 1998 году большая часть предприятий – 53 % – работала в убыток![87] Терпели убытки 84 % колхозов. В пятой части регионов страны, в основном в Сибири и на Дальнем Востоке, убыточными были более 60 % предприятий, на Чукотке – 83 %. Общие потери в 1998 году составили около 18 % ВВП, что было больше, чем общая прибыль, принесенная рентабельными фирмами, вместе взятыми.
Предприятия стали медленно закрываться.
Когда финансирование ухудшилось, предприятия начали медленно закрываться. В период с 1991 по 2005 год 21 миллион рабочих мест на средних и крупных предприятиях (30 % от общего количества) полностью исчез. 56 % промышленных предприятий (с более чем сотней рабочих на каждом) к 2005 году перестали существовать. Постепенно появлялись новые компании, чтобы принять оставшихся без работы людей. С 1990 до 1999 года общая занятость сократилась на 8,7 миллиона человек. Некоторые россияне находили новые рабочие места в небольших семейных фирмах или в качестве временных рабочих; доля таких работников увеличилась с 1 % до 12 % от общей численности занятых в период между 1992 и 1999 годом, что составило примерно 6,6 миллиона работников.
По сравнению со многими другими посткоммунистическими странами эта корректировка, однако, была сравнительно плавной. Прошло семь лет с начала реформ, до того как уровень общероссийской занятости сократился более чем на 13 %. В Польше, Венгрии, Чехии, Латвии, Литве и Эстонии такой большой спад произошел в течение четырех лет. Общее снижение занятости в России было также необычно малым, никогда не превысив 15 %. Занятость в Чешской Республике упала на 19 %, в Польше – на 20 %, в Эстонии – на 26 %, в Литве – на 28 %, в Венгрии – 30 %, в Латвии – на 33 %. Безработица в России была удивительно умеренной для страны, переживающей такой сложный переходный период. Объясняют это необычайно гибкие заработные платы и рабочее время наряду с растущим информационным сектором.
Политика реформРанние годы реформирования были и успешными, и неудачными одновременно. В то время как одни реформы проходили быстро и плавно, другие растягивались на много лет. Некоторые из них были по-прежнему заблокированы, пока в августе 1998 года не разразился кризис. Чем объясняется неравномерность результатов?
Одним словом – политикой. Чтобы понять, как политика замедляла необходимые изменения, давайте представим, что реформа – это игра. Каждый игрок заинтересован в продвижении или блокировании тех или иных изменений, он стратегически взаимодействует с другими игроками, стараясь предугадать ход своих противников. Игра имеет свой свод правил (прежде всего это конституция), но всегда были игроки, пытавшиеся нарушить существующие правила. Если победа для Гайдара означала реализацию реформ, то для большинства других игроков главной целью были деньги и власть. Чтобы определить, кто победил в этой игре, необходимы умения и удача. Кроме высокопоставленных чиновников основными игроками были несколько групп.
Во-первых, руководители и сотрудники не подлежащих восстановлению предприятий и колхозов. Они полагались на помощь правительства, которое разрушило бюджет. У промышленных руководителей и работников было много способов привлечь правительственное внимание: лоббирование в правительстве, пикетирование Кремля, организация забастовок, блокирование железнодорожных линий и голосование за оппозицию. Каждую весну руководители колхозов угрожали нехваткой продовольствия, если им будет отказано в деньгах на топливо и удобрения. Так как Верховный Совет был укомплектован руководителями колхозов и начальниками промышленных предприятий, такие запросы, как правило, достигали своих целей.