Во-вторых, банкиры страны (как Центрального банка, так и почти 1400 новых коммерческих банков). Они богатели, предоставляя кредиты и спекулируя на валюте и товарах, по мере того как росла инфляция. Вместе они контролировали главную артерию экономики – расчетно-клиринговую систему, через которую проходили все платежи и налоговые поступления.
В-третьих, региональные и местные органы власти. Они захватывали полномочия, которые ослабленный центр оставил без присмотра. Они боялись потерять федеральные субсидии. Губернаторы могли саботировать реформы, игнорируя центральные директивы, кооптируя федеральных агентов и оказывая давление на суды, чтобы они выдавали антиреформаторские постановления. Они могли настраивать центральную исполнительную власть против правительства, общественное мнение против Москвы. Если местные предприятия приватизировались против их воли, они могли отключать электричество и воду, найти другие способы противодействия.
В-четвертых, федеральная бюрократия – милиция, службы безопасности, армия и экономические министерства. Они хоть номинально и находились под контролем Ельцина, но не всегда были на его стороне. Эти учреждения опасались сокращения своих бюджетов и установления ограничений на их влияние и доступ к взяткам. Они наслаждались бесконечными полномочиями.
В-пятых, руководители и работники на потенциально прибыльных предприятиях, в основном производящих сырье. Они имели все основания благоприятствовать реформам, но только тем, которые сами контролировали. Эти люди хотели приватизировать активы своих компаний для себя, защитить их от поглощений другими фирмами и минимизировать свои налоговые платежи. Управляющие давали денежные взятки коррумпированным регулирующим органам и сотрудникам правоохранительных органов.
Наконец, от успешного проведения реформ выигрывали обычные россияне, но у них было мало способов судить о том, были ли текущие трудности временными затратами или результатом некомпетентности правительства, как заявляла оппозиция. Россияне могли отозвать президента и правительство с должности во время выборов. Результаты опросов общественного мнения придавали смелости ключевым игрокам в их битвах за власть или обескураживали их.
Реформаторы Ельцина противостояли этим оппонентам по нескольким параметрам. Практически все реформы должны были быть приняты в качестве закона или, по крайней мере, не отклонены правительством. Первоначально это правительство было наделено фактически неограниченными конституционными полномочиями (см. главу 2). Оно могло отменить президентское вето или уволить премьер-министра простым большинством голосов (в обеих палатах), провести импичмент президента или внести поправки в конституцию, имея 2/3 голосов. Новая конституция 1993 года укрепила позицию президента по отношению к правительству. Президент мог игнорировать вотум недоверия в правительстве, а если он выражал вотум недоверия еще раз на протяжении трех месяцев, он имел право в большинстве случаев распустить Думу (только не мог уволить премьер-министра). Правительству теперь были необходимы 2/3 голосов в обеих палатах, чтобы переопределить президентское вето.
Процедуры импичмента стали более сложными. Тем не менее для президента оставалось невозможным принятие экономических реформ, если правительство было настроено твердо против, так как это случалось очень часто. Правительство еще могло отменять президентские указы путем принятия законов. И экономическое законодательство – годовой бюджет, законы о налогообложении, пенсиях, социальных пособиях, использовании земли помимо всех остальных вопросов – должно было быть принято Думой.
Ключевые решения по поводу денежной массы в обращении и размеров процентной ставки были сделаны со стороны Центрального банка. Первоначально председатель банка назначался правительством (чей спикер имел свою линию «экстренной связи») и отвечал перед ним. Вышедший в 1995 году закон «О Центральном банке» объявлял его независимым, но правительство все еще назначало и увольняло его председателя по утверждению президента. Судьи конституционного суда, которые могли объявлять законы или указы Президента неконституционными, также выдвигались президентом и назначались правительством.
Это было только начало установленных реформ. Их реализация зависела от чиновников региональных и местных органов власти. Чиновники зачастую были консервативными, коррумпированными, неэффективными и находились под влиянием правительства. Сопротивлялись ли они проведению реформ? «Сопротивление – это не то слово, – сказал министр внешнеэкономических связей Петр Авен. – Государственный аппарат принимает нас за городских сумасшедших». Гайдар преувеличивал совсем немного, когда назвал правительство в конце 1991 года «чисто декоративным»:
В нем ничего ни с чем не сцеплялось. Нет ни своей армии, ни КГБ, ни МВД, ни контроля над регионами. Власти, в которых могут выкинуть неведомо что. Нет своего эффективного Центрального банка. Нет контроля за большей частью промышленности. Нет таможни. Да ничего вообще пока нет, кроме названия: Российское государство.
Функциональный государственный аппарат нужно было собрать из обломков распавшегося советского порядка. Гайдар выразил особое недовольство Министерством безопасности, преемником КГБ:
Я предпринимал постоянные, но, как правило, бесплодные попытки получить от этого ведомства информацию о коррупции в министерствах, аппарате правительства. Кроме лирических рассуждений о том, что с коррупцией надо бороться, добиться ничего не удавалось… В общем, если МБ [Министерство безопасности] и работало, то явно не на нас.
Противники реформы неустанно лоббировали свои интересы в правительстве. Оппозиция могла также появиться на улицах, что было еще опаснее. С июня 1992 года необольшевики пикетировали Останкинский телевизионный центр, иногда вступая в ожесточенные конфликты с милицией. Ветераны сепаратистской борьбы в Молдове и в других местах оказались в толпе, и Ельцин, просматривая телевизионные кадры, писал, что он чувствовал во время беспорядков «руку своих старых друзей, КГБ». Между тем в десятках регионов, на родине этнических меньшинств, губернаторы при поддержке толпы требовали большей местной автономии или даже отделения.
В этой среде способность правительства провести реформы сводилась к двум вещам: первоначальной популярности Ельцина и его решимости подвести черту под коммунистическим прошлым. Ельцин не раз подвергался критике за нерешительность и неспособность достаточно поддержать своих реформистских министров. Это было списано на его поверхностное понимание экономики, его большую личную связь с советскими руководителями, придерживавшихся старого стиля, или на чрезмерный популизм. Личные характеристики также сыграли свою роль, но объективные факторы были более важными.
Хотя Гайдар и его помощники могли бы, если бы захотели, целеустремленно сосредоточиться на экономической реформе, Ельцин был вынужден также беспокоиться и о порядке. Он видел, как уличные протесты могли выйти из-под контроля, как движения за отделение могли разорвать государство на части, как нерешительность в верхах могла вдохновить сторонников жесткой линии на государственный переворот. Существовала реальная опасность полного развала центральной власти. Как и в конце 1980-х годов, разрозненные протесты, возможно, подпитывали друг друга и отказ одного региона перечислять налоги мог побудить других присоединиться к протесту, подталкивая федеральные ведомства к банкротству. Небольшое ослабление лояльности со стороны правоохранительных органов могло подорвать способность государства противостоять трудностям. Учитывая конституционную слабость президента до 1994 года, Ельцин вынужден был балансировать между необходимой победой и любой конкретной мерой для более широких целей, скрытых одновременно от правительства, судов, губернаторов и оппозиционных лидеров. Дума могла свободно избавиться от государственного правительства (на самом деле именно она принимала решение об отставке президента), собирающегося устроить нецелесообразный скандал.
Поначалу испугавшись тактики Ельцина после августа 1991 года, правительство сплотилось вокруг него, разрешив Ельцину издавать указы на протяжении года и утвердив его выступление 28 октября, касающееся проведения реформы. Позже, когда гиперинфляция подорвала популярность Ельцина, амбициозные политики под руководством спикера правительства Руслана Хасбулатова и личного вице-президента Ельцина Александра Руцкого намеревались использовать растущее общественное недовольство (см. главу 2).
Ельцин, чувствуя изменения в расстановке сил, стремился предупредить атаки и противостоять им, придерживаясь при этом основной стратегической линии – поддержки экономических и политических свобод. Время от времени он прикрывал реформаторов. А затем устраивал им хорошую взбучку в надежде, что не придется их увольнять.
Поначалу испугавшись тактики Ельцина после августа 1991 года, правительство сплотилось вокруг него, разрешив Ельцину издавать указы на протяжении года и утвердив его выступление 28 октября, касающееся проведения реформы. Позже, когда гиперинфляция подорвала популярность Ельцина, амбициозные политики под руководством спикера правительства Руслана Хасбулатова и личного вице-президента Ельцина Александра Руцкого намеревались использовать растущее общественное недовольство (см. главу 2).
Ельцин, чувствуя изменения в расстановке сил, стремился предупредить атаки и противостоять им, придерживаясь при этом основной стратегической линии – поддержки экономических и политических свобод. Время от времени он прикрывал реформаторов. А затем устраивал им хорошую взбучку в надежде, что не придется их увольнять.
Существовала реальная опасность полного развала центральной власти.
С мая 1992 года он начал балансировку сил в правительстве при помощи протеже Гайдара и традиционных экономических управляющих. В декабре того же года, когда съезд под дулом пистолета заставил его, он уволил Гайдара и заменил его ветераном газовой промышленности Виктором Черномырдиным. Но перемены на этом не закончились. К 1995 году лоббисты входили не только в состав правительства, некоторые из них, более наглые, были в администрации. Заместитель премьер-министра Александр Заверюха, верный друг колхозов, не видел в этом ничего странного, настаивая, что «Россия должна кормить своих крестьян». Олег Сосковец защищал военную промышленность и производителей металлопродукции, в то время как Черномырдин отстаивал нефтяную и газовую промышленность. Некоторые министры даже выступали против своего собственного бюджета. Администрация, заявил бывший министр финансов Борис Фёдоров, превратилась в союз лебедя, рака и щуки, тянущих воз в разных направлениях.
На этом фоне примечательно, что реформаторам Ельцина не удалось вообще ничего. Они в разное время опирались на три различных подхода к политике реформ. Данные подходы (кавалерийская атака, война на истощение и творческая рекомбинация) использовались много раз и не только в российской политике. Успехи начались тогда, когда реформаторам удавалось подобрать тактику, наиболее подходящую к текущим обстоятельствам. А неудачи в свою очередь происходили, когда применялась неверная тактика. Хотя иногда, конечно, трудно было определить, какая тактика станет успешной.
Первый подход можно назвать кавалерийской атакой. Сосредоточившись и рванув сломя голову на врага, реформаторы стремились прорваться благодаря скорости и концентрации сил. Такая тактика творила чудеса в послевоенной Японии, где генерал Макартур, ведя за собой американские войска, развалил бизнес-империи довоенных промышленно-финансовых монополий Японии и ввел демократическую конституцию. Благодаря подобным нападениям Ататюрк с трудом создал современное турецкое государство из руин Османской империи, закрыв религиозные школы, подавив оппозиционные партии и навязав европейские правовые кодексы. Генерал Пиночет подавил чилийские профсоюзы, чтобы навязать макроэкономическую стабильность. Кавалерийские атаки оживляли театр военных действий и иногда приносили потрясающие победы. Для таких наступлений не имел особого значения тот факт, что место сражения было окружено пушками.
Второй подход – война на истощение – не подразумевает ни скорости, ни неожиданности, ни превосходящих сил. Победа получается в результате кропотливой подготовки и периодического зондирования защиты оппозиции. Реформаторы используют те моменты, когда противник занят технократическими успехами, которые со временем влекут за собой более существенные изменения. В такой войне настойчивость – ключевой фактор. «Многие наши указы по три-четыре раза отменялись, – позже вспоминал Чубайс в 1993 году, – а мы делали их заново в немного другой редакции». Война на истощение может быть эффективной, когда время на стороне реформаторов. Но часто время не на их стороне.
Наконец реформаторы могут добиваться успеха с помощью творческой рекомбинации – рассредоточивая силы своих противников и постепенно завоевывая их. Некоторых оппонентов они кооптировали, проводя реформы таким образом, чтобы они удовлетворяли интересы противников; других изолировали, чтобы затем их можно было одолеть или просто проигнорировать. Реформаторы помогали потенциальным бенефициарам организовать оказывающую поддержку коалицию. Победы при таком подходе всегда относительны и дорогостоящи, и, чтобы поддерживать продвижение реформ, реформаторы должны были быть готовы делать резкие повороты, нанося удары своим бывшим союзникам. Сроки таких поворотов могут иметь решающее значение: слишком рано – и первая реформа проваливается; слишком поздно – и реформаторы в конечном итоге становятся заложниками своих творений.
В двух случаях реформаторы Ельцина использовали творческую рекомбинацию, чтобы добиться хорошего эффекта. Первый – процесс приватизации. На начало 1992 года многие в стране в целом и в правительстве в частности были против распродажи крупных предприятий. Директора предприятий, планирующие оставаться на руководящих должностях, объявили через своего главного лоббиста Аркадия Вольского, что они «парализуют страну, созвав своих работников на забастовку». Ассоциация Вольского, по некоторым утверждениям, включала в себя компании с 20 миллионами работников. Многие из правительственных министров опасались потерять влияние на своих предприятиях, в то время как региональные губернаторы негодовали в связи с перспективой пришлых кандидатов, скупающих местную промышленность.
Сначала Чубайс надеялся избежать уступок. Его приоритетной задачей стало привлечение предприимчивых сторонних специалистов, которые могли улучшить дела плохо работающих компаний. Но первый проект приватизации, который Чубайс послал правительству в марте 1992 года, отклонили промышленные лоббисты. Когда стало ясно, что у этого проекта нет никаких шансов, Чубайс попробовал еще раз.
Обращаясь к политике коалиций, он согласился, чтобы руководители и работники большинства предприятий купили со скидкой 51 % акций с правом голоса даже при использовании собственных средств их компаний. В свою очередь руководители признали, что акции рабочим будут выданы каждому индивидуально и станут свободно продаваемыми (а не руководство будет коллективно ими владеть), что сделало возможными корпоративные поглощения. Региональные и местные органы власти получили право продать большинство магазинов и небольших фирм за наличный расчет, а также долю акций в ряде местных предприятий. Центральные министерства должны были придерживать некоторые стратегические предприятия для последующей продажи. Наконец ваучеры выдали простым россиянам, чтобы купить их молчаливое согласие.
Все это потребовало от Гайдара и Чубайса, которые в конце 1991 года подготовили проект проведения приватизации исключительно за счет продаж за наличные деньги, отменить реализацию данного проекта. Четырьмя годами ранее оба смеялись, когда дальновидный экономист-либертарианец Виталий Найшуль читал лекции об идее предоставления приватизационных чеков для общества: он считал, что это слишком нереально, рискованно, социально несправедливо и политически опасно; Гайдар и Чубайс возражали. Как и можно было предположить, позже на этих двоих возложили вину за все возникшие проблемы. Без таких уступок приватизация не состоялась бы, как и не появилась бы социальная база для многих других реформ.
Банки зарабатывали миллиарды с потоков дешевых кредитов.
Второе успешное использование творческой рекомбинации сделало возможной победу над инфляцией в 1995 году. Предыдущие попытки оказались неудачными в связи с несогласием со стороны влиятельных лиц, извлекающих выгоду из инфляционной политики. Банкиры зарабатывали миллиарды с потоков дешевых кредитов, предоставляемых испытывающим трудности предприятиям, по некоторым оценкам, в 1992 году это составило примерно 18,9 % ВВП. Центральный банк сам получил около 2 миллиардов долларов прибыли в том же году от процентов по таким кредитам, около двух третей этих доходов пошли в фонд выплаты премий сотрудникам банка. Коммерческие банки, предоставляющие кредиты, зарабатывали на комиссиях и взятках. Кроме того, они сделали примерно 8 % ВВП в 1992 году от спекуляции на нефти и валюте с наличными деньгами своих вкладчиков. Со своей стороны неэффективные предприятия и колхозы не смогли бы выжить без кредитов и щедрых субсидий правительства. К лету 1992 года, по словам Гайдара, эти группы сформировали «мощную проинфляционную политическую коалицию», которая доминировала в правительстве и неоднократно угрожала уволить администрацию.
С помощью тактики войны на истощение Гайдар и его команда пытались в течение первых трех лет добиться некоторых успехов. Постепенно реформаторы сумели отрезать другие бывшие советские республики, которые выдавали огромные рублевые кредиты, осознавая, что в России уровень инфляции будет гораздо выше. («Зачем сдерживать бюджетный дефицит, когда в руках печатный станок?» – цитирует Гайдар украинского премьер-министра Витольда Фокина. В 1992 году соседи России получили кредиты в рублях и валюте на общую сумму почти 12 % ВВП России. Ельцин только позволил правительству в одностороннем порядке положить конец рублевой зоне в середине 1993 года). Периодически в ход пускали метод кавалерийской атаки, как, например, в октябре 1993 года, когда, только что одержав победу над Верховным Советом, Ельцин отменил субсидированные кредиты ЦБ. Однако дисциплина продержалась недолго. Весной и летом 1994 года начался новый шквал кредитов ЦБ. Постоянная победа требует разрушения проинфляционной коалиции.