Современные западные исследователи подробно анализируют качества «прозрачности». Прозрачность предполагает такие основные характеристики открываемой обществу информации:
• Полнота.
• Объективность.
• Usability (своевременность и понятность).
Каждое из этих качеств может быть использовано для того, чтобы создавать «образ прозрачности» без прозрачности на деле. Информация может открываться, но не полностью, причем сама эта неполнота скрывается. Информация может подаваться в определенном тоне. Например, реализация политических проектов может описываться рекламным языком, создавая у людей одностороннюю картину происходящего. Информация может раскрываться после того, как она уже потеряла свою актуальность. Информация может подаваться в запутанном и непонятном для гражданина виде.
Качества прозрачности могут вступать в противоречие между собой. Например, полнота оказывается противоположна понятности. Для решения этой проблемы предлагается так называемый layering — распределение информации по уровням. Для широких масс нужна упрощенная подача информации, но с возможностью продвигаться к большей полноте материала.
Власть сама делает себя прозрачной и сама же зачастую сопротивляется прозрачности и ее последствиям. Это противоречие можно четко увидеть, просто сопоставив риторику президента США Обамы и дело Wikileaks. Но в чем смысл? Зачем нужна «прозрачность» государству, которое выступает основным агентом ее реализации — законодательной и практической? Ведь «прозрачность» — это не очень удобно. Существование государственных чиновников в такой ситуации начинает напоминать пребывание в придуманном английским философом XVIII века Иеремией Бентамом «Паноптиконе» — тюрьме, где заключенные в каждый момент видны надзирателю.
Чтобы «продать» прозрачность власти, сторонники прозрачности приводят ряд аргументов, которые строятся вокруг темы увеличения доверия общества государству. Они утверждают: «Государство не будет подозреваться ни в чем плохом, скрываемом от общества — и это приведет к снижению недоверия, увеличению легитимности и, в конечном счете, к повышению управляемости общества».
Однако эта линия аргументации может оказаться не слишком убедительной. Доверие предполагает «образ того, кому можно доверять», сочетающий в себе компетентность, благие намерения по отношению к народу, честность. Прозрачность уменьшает впечатление компетентности власти, выставляя на обозрение всю нерациональность процесса принятия политических решений.
При этом отсутствие достаточной прозрачности воспринимается (на фоне постоянных деклараций о прозрачности) как недостаток честности, что тоже ведет к уменьшению доверия.
Сравнительные межкультурные исследования показывают, что прозрачность в Южной Корее ведет к падению доверия к правительству гораздо в большей степени, чем, например, в Нидерландах. Европейская политическая культура предполагает большую близость власти и граждан, поэтому они не так сильно потрясены открывшейся в результате прозрачности картиной. В азиатской политической культуре считается нормальной большая дистанция между гражданами и властью, позволяющая поддерживать такие мифы о власти, которые обеспечивают ее легитимность.
Итак, критики прозрачности указывают на ряд проблем, которые прозрачность ставит перед государственным управлением (governance):
• прозрачность демистифицирует власть, снижая уровень ее исключительности и тем самым (для многих политических культур) — легитимности;
• прозрачность ведет к несправедливым обвинениям, к постоянному поиску и обнаружению прессой и интернетом «жареных фактов»: цена негативной информации на рынке новостей выше;
• прозрачность может использоваться как орудие для устранения политических конкурентов;
• прозрачность тормозит работу власти и принятие государственных решений в силу необходимости в каждый момент времени оглядываться на оценивающую публику;
• большая прозрачность ведет к более изощренным способам скрываться и скрывать, как бы оставаясь прозрачным;
• прозрачность ведет к разрастанию бюрократической машины, которая теперь занимается еще и обеспечением собственной прозрачности.
Что на это отвечают защитники прозрачности?
Они готовы признать, что прозрачность за короткий срок не приведет к повышению доверия власти, хотя полагают, что это может произойти на более длительных промежутках времени.
Но все более влиятельной становится позиция, что власти и не нужно доверять. Как сказано у Джеймса Мэдисона при обсуждении конституционного устройства США: «Если бы людьми правили ангелы, не нужно было бы ни внутреннего, ни внешнего контроля». Власть склонна к злоупотреблениям и разного рода коррупции, следовательно, «общественный контроль» должен занимать свое место в общественной системе сдерживания и противовесов, сколь бы ни было это неудобно для власти.
Поэтому «прозрачность» оказывается самостоятельной ценностью, которая должна реализовываться любой ценой, даже за счет снижения эффективности управления.
Прозрачность становится условием нового витка развития демократии, т. е. более прямого участия граждан в государственном управлении. Если понятие «прозрачность» описывает действия власти по самораскрытию, действия тех, на кого смотрят, то понятие «участие» описывает действия тех, кто смотрит, т. е. граждан, надзирающих за деятельностью власти. Надзор за правительством, получение информации о его деятельности есть первый шаг граждан к участию в управлении страной, к тому, чтобы самим становиться властью. Без знания невозможно действовать. Общественный контроль на основе прозрачности оказывается участием: контролируй, находи недостатки, предлагай решения, участвуй в их реализации. Несмотря на все издержки прозрачности, власть готова внедрять ее именно для того, чтобы вовлечь граждан в процесс государственного управления, тем самым сняв с себя часть ответственности за происходящее. Если граждане сами принимают участие в принятии политических решений, их реализации и оценке результатов, то в конечном итоге они начинают контролировать себя самостоятельно.
В модели возрастающей демократии «общественный контроль» — это контроль со стороны всех граждан, а не со стороны специально уполномоченных общественных организаций. Да, граждане по-прежнему могут объединяться в такие организации, но сами эти организации, вступая в лоббистские отношения с властью под видом «общественного контроля», в идеальной западной демократии тоже должны становиться объектом более широкого общественного контроля. Идеальная форма реализации цифрового общественного контроля — это коллаборации (ситуативные совместные действия) в интернете, где не знающие друг друга граждане обсуждают и выдвигают различные оценки, предложения и решения.
«Прозрачность» для всех, в том числе и для кухарок, ставит на повестку дня сложный вопрос о компетентности. Государственные документы в силу специфики языка и тематики не могут быть понятны большинству граждан. Это, в свою очередь, задает проблему снижения образовательного и цифрового неравенства, с одной стороны, и с другой — к появлению института многочисленных посредников, обеспечивающих интерфейсы для обращения с государственными документами. В цифровом общественном контроле нет привилегированных субъектов, но практика его реализации показывает, что неравенство сохраняется. Общественный контроль могут осуществлять все, но далеко не каждый человек может или хочет этим заниматься. Могут — те, кто обладает соответствующими образовательными и цифровыми компетенциями. Хотят — те, кому это нужно в интересах бизнеса или в личных (в том числе политических) целях.
Ниже мы рассмотрим современное состояние общественного контроля в США и странах Европы. Десятая и одиннадцатая главы посвящены правовым основаниям и практике общественного контроля в США. Двенадцатая глава рассказывает о практике общественного контроля в Западной Европе. Тринадцатая глава книги посвящена теории, идеологии и риторике общественного контроля (прозрачности, участия, коллабораций).
Глава 10. Правовые основания и практика цифрового общественного контроля в США
Политическая идея о подотчетности органов власти (accountability) пронизывает историю США. Президент Авраам Линкольн свое знаменитое Геттинсбергкое послание, произнесенное в 1863 году во время Гражданской войны в США, заканчивает словами о правительстве, управляемом «властью народа, волей народа, для народа». Джеймс Мэдисон пишет в «Федералисте», что «дух республиканской свободы, очевидно, требует… не только того, чтобы вся власть проистекала от народа, но и чтобы те, кому она доверена, оставались в зависимости от народа…» («Федералист», № 37).
Именно такая формула — подотчетность (ответственность) правительства перед народом — принята в политической традиции США. Речь идет о механизмах и гарантиях, с помощью которых народ может держать под контролем властные структуры. И в первую очередь это основные политические институты, такие как местное самоуправление; разделение властей между исполнительными, законодательными и судебными органами; судебное ограничение (конституционный контроль) и Билль о правах.
Но осуществление контроля над органами власти и должностными лицами невозможно было бы без необходимой информации, без умения оценивать работу должностных лиц. Из этой простой, но фундаментальной предпосылки берет начало американская политическая линия по достижению прозрачности и открытости в деятельности органов власти. К этой линии относятся законы о свободе информации, законы о гласности в системе управления, требующие открытости в работе органов власти, нормативные акты, призванные обеспечить защиту госслужащих, сообщающих о внутриведомственных нарушениях, гарантийные механизмы по защите неприкосновенности частной жизни и соблюдению служебной этики (куда входит широкий круг вопросов, таких как кодексы поведения, конфликты интересов и раскрытие личной финансовой отчетности госслужащими).
Все перечисленные формы и можно назвать в широком смысле общественным контролем над правительством. Однако в США имеются также другие, более специализированные инструменты надзора за государством: контроль со стороны всевозможных общественных организаций и СМИ.
В США широкое распространение получил гражданский контроль над полицией (citizen oversight of police).
В 1993 году был создан Специальный совет при Отделе шерифа округа Лос-Анджелес с постоянным штатом. Это ознаменовало рождение «аудиторской модели» гражданского надзора — одного из двух видов программ надзора за полицией, существующих в Соединенных Штатах (другая модель обычно предполагает работу добровольного комитета граждан, работающих на основе неполной занятости и занимающихся конкретными жалобами). В Специальный совет входит группа экспертов, наделенных всеми полномочиями для аудита и мониторинга любых аспектов деятельности департамента шерифа. Специальный совет издал несколько десятков полугодовых публичных докладов, в которых рассматриваются наиболее актуальные вопросы, связанные с подотчетностью полиции: применение силы, иски против департамента, кадровые проблемы, управление районными отделениями и множество других вопросов. Проводимый Специальным советом регулярный мониторинг с отчетностью по гражданским искам против ведомства шерифа уменьшил число исков против департамента и сумму компенсационных денежных выплат истцам.
Существует гражданский контроль над вооруженными силами (civilian control of the military), демократический контроль за деятельностью спецслужб (democratic oversight of intelligence agencies), гражданский контроль уголовных процедур (public control of the criminal justice), гражданский экологический контроль, гражданский контроль над лечебными учреждениями и т. д.
В самом общем смысле подотчетность власти — обязанность официальных лиц информировать граждан о своих действиях и право граждан принимать меры против тех должностных лиц, чье поведение они считают неудовлетворительным — является одним из важнейших элементов демократии[358].
В Конституции США содержится ряд положений, имеющих непосредственное отношение к подотчетности органов высшей власти. Ведение журнала заседаний каждой палатой Конгресса, обязательное опубликование президентом сведений «о состоянии Союза», сведений о расходах и доходах государства, право обвиняемого в уголовном преступлении на открытый суд — все эти нормы реализуют подотчетность официальных лиц.
Реализацию идеи подотчетности выполняют также возможность импичмента любых гражданских должностных лиц по представлению палат Конгресса и фиксированные сроки для пребывания лиц в должностях законодательной и исполнительной ветвей власти.
Однако все же главным образом подотчетность власти в США достигается через проведение регулярных выборов, т. е. через избирательный процесс. Все другие меры являются вспомогательными. В конечном счете подотчетная власть зависит от ответственных граждан, точнее — от ответственных избирателей.
Ряд американских законов обеспечивает право граждан внимательно следить за действиями и решениями официальных лиц, понимать их и выносить им оценку. Доступ к официальной информации позволяет гражданам активно участвовать в жизни общества и оспаривать действия власти, а с другой стороны — обязанность раскрытия информации сдерживает должностных лиц от злоупотреблений и напоминает им об их подотчетности перед обществом. Мэдисон поясняет: «Народная власть без общедоступной информации и способов ее получения — это лишь пролог к фарсу или трагедии, а может быть, и к тому и к другому».
Закон о свободе информации
Самым известным американским законом, давшим наименование аналогичным законам во многих странах мира, предназначенным для достижения «прозрачности» (transparency) в работе органов власти, является Федеральный Закон о свободе информации США (The Freedom of Information Act, не менее известная аббревиатура — FOIA), первоначально принятый в 1966 году.
Идея закона появилась в период так называемой «правовой революции» 1960-х годов США, когда значительно расширилась сфера гражданских прав благодаря судам и федеральному правительству. В этот период исчезли последние правовые препятствия для участия афроамериканцев в политической жизни, появились успехи в становлении равенства женщин с мужчинами. Существуют, однако, менее известные нормативные положения о гласности, требующие от различных органов власти проводить свои заседания публично, публиковать для общественности отчеты и т. д.
Президент Линдон Джонсон подписал FOIA 4 июля 1966 года. Этот закон утверждал презумпцию права доступа к существующим материалам в печатной или цифровой форме, находившимся в собственности органов исполнительной власти в лице министерств, ведомств и комиссий регулирования, а также контролируемых правительством корпораций. К их числу относились, например, Государственный департамент, Министерства обороны и юстиции, Федеральное бюро расследований, Центральное разведывательное управление и многие другие учреждения.
Американский FOIA не содержит полного перечня подпадающих под его действие ведомств, но в то же время не делает исключения в категорической форме для органов разведки и безопасности, как, например, аналогичный закон в Великобритании. Однако действие FOIA не распространяется на законодательную и судебную ветви власти.
Собственно, FOIA считается частью Акта об административном процессе (Administrative Procedure Act (APA)) и поэтому распространяется на ведомства федерального правительства США. При этом действие FOIA распространяется на Администрацию президента (но не на самого президента и консультативные органы при нем, такие как Национальный совет безопасности, Национальный совет экономики) и государственные корпорации. Федеральными ведомствами по FOIA также не считаются федеральные суды и Конгресс.
Доступ к документам, находящимся в собственности органов исполнительной власти штатов и местного уровня, подпадает под действие законов штатов об открытом правительстве.
Если кратко охарактеризовать FOIA, то он требует от ведомств: 1) обеспечить доступность для общественности определенных документов без специального запроса и 2) обеспечить доступ для заявителей к документам ведомства по специальному запросу.
Идеология FOIA состоит в том, что граждане должны знать и понимать правила и стандарты, по которым работают должностные лица и ведомства в целом, для того чтобы иметь возможность высказать свои замечания. Одна из целей — не допустить применение так называемых «секретных законов» (имеются в виду законы в широком смысле — инструкции, регламенты и т. д.).
Все выпускаемые ведомствами нормативные документы должны быть опубликованы в специальном периодическом издании — «Федеральном регистре» (The Federal Register), издаваемом Управлением правительственной печати и широко доступном в Сети интернет, библиотеках и по подписке.
Ведомства обязаны публиковать информацию о своей структуре и внутриведомственных процедурах, чтобы общественность понимала, как она может добиваться удовлетворения своих претензий внутри каждого ведомства.
Все прочие правительственные документы считаются общедоступными и предоставляются по специальному запросу. В запросе следует «в меру описать, какая информация требуется». В дополнение к этому Верховный суд США решил в деле «Департамент юстиции США против Компании “Налоговые аналитики”», что термин «документы ведомства» относится исключительно к документам, «созданным или полученным ведомством» «в ходе его легитимной и официальной деятельности». В судебной практике используется 4 критерия, для того чтобы решить, подпадают ли документы под данный прецедент: 1) где создан документ (внутри ведомства или вовне); 2) был ли документ когда-либо выдан ведомству; 3) остался ли документ в архивах ведомства; 4) был ли документ использован в работе ведомства.