Все прочие правительственные документы считаются общедоступными и предоставляются по специальному запросу. В запросе следует «в меру описать, какая информация требуется». В дополнение к этому Верховный суд США решил в деле «Департамент юстиции США против Компании “Налоговые аналитики”», что термин «документы ведомства» относится исключительно к документам, «созданным или полученным ведомством» «в ходе его легитимной и официальной деятельности». В судебной практике используется 4 критерия, для того чтобы решить, подпадают ли документы под данный прецедент: 1) где создан документ (внутри ведомства или вовне); 2) был ли документ когда-либо выдан ведомству; 3) остался ли документ в архивах ведомства; 4) был ли документ использован в работе ведомства.
Доступ к любому правительственному документу гарантирован для каждого человека независимо ни от гражданства, ни от постоянного вида на жительство, и доступ открыт для всех, а не только для журналистов. FOIA очень широко определяет понятие «представитель СМИ»: термин включает не только сотрудников газет, телеканалов и радио, но и свободных профессиональных журналистов. В тексте FOIA прямо заявлено, что в связи с быстрым темпом изменений технологий к понятию «СМИ» относятся «интернет-газеты и другие источники новостей». Список СМИ, согласно FOIA, не является исчерпывающим.
При этом заявитель не обязан приводить причины обращения к тем или иным документам или объяснять свои намерения по использованию запрашиваемого документа.
Лицам, обращающимся с запросами, согласно FOIA, предлагается пользоваться как физическими, так и виртуальными правительственными читальными залами для получения беспрепятственного доступа к материалам, уже рассекреченным в рамках так называемых инициатив FOIA или переведенным в открытый доступ по ранее поданным запросам. Им также предлагается до подачи формального запроса по FOIA связываться с уполномоченным данного ведомства по вопросам FOIA для обсуждения в неофициальном порядке, какие виды архивных материалов можно получить по запросу. Для подачи запроса по линии FOIA не требуется никакой специальной формы — достаточно простого письма на имя соответствующего уполномоченного по вопросам FOIA с ясным описанием запрашиваемого материала. Большинство ведомств принимают запросы как в письменном виде, так и через интернет.
Закон предусматривает 9 оснований для отказа в доступе:
Большинство этих исключений не являются обязательными. Ведомство может открыть доступ к запрошенным материалам, если оно придет к заключению, что общественная заинтересованность в раскрытии данной информации перевешивает любой потенциальный ущерб. Ведомство должно быть готово представить убедительное обоснование любого исключения и закрывать доступ лишь к предусмотренной законом части любого документа, не препятствуя доступу к его оставшейся части. Основания для отказа в доступе к тому или иному документу могут со временем отпасть. Если запросы касаются секретных документов, податели могут при желании обжаловать отказ в специальной апелляционной комиссии, которая установит, можно ли снять гриф секретности с данного документа.
Судебная практика дает этим исключениям узкое толкование в пользу публикации спорных документов. Проверка судами административных решений об отказе в предоставлении доступа к официальным документам осуществляется всегда тщательнее, чем проверка прочих административных решений.
В большинстве случаев сделанные исключения разрешают ведомству, но не обязывают его утаивать документы, подпадающие под одно из исключений. Ведомство имеет возможность претендовать на исключение или нет, причем оно не должно этого делать, если не в состоянии доказать нанесение вреда общественным интересам публикацией защищенных исключением документов. Только в двух случаях ведомство обязано претендовать на исключение: если речь идет о i) национальной безопасности и ii) о вторжении в частную жизнь.
Процедура обжалования отказа в доступе начинается с требования рассмотреть жалобу внутри самого ведомства. Иногда применение подобной тактики приводит к получению разрешения на доступ к данным. Следующим этапом является обжалование за пределами ведомства: это означает возбуждение иска в федеральном окружном суде с возможностью обжалования в федеральных апелляционных инстанциях и даже в Верховном суде США. В некоторых штатах США заявитель запроса может апеллировать к омбудсмену, уполномоченному разбирать жалобы, относящиеся к FOIA, либо к независимому информационному трибуналу или комиссии. Но и в этих юрисдикциях окончательное разбирательство происходит на уровне суда.
В случае выигрыша по жалобе заявитель не только получает доступ к затребованным им документам, но и получает компенсацию своих судебных расходов. В некоторых штатах США суды вправе налагать санкции на государственные ведомства и их служащих, преднамеренно отклоняющих запросы на документы в нарушение закона. Санкции могут выражаться в денежных штрафах, а в редких, особо вопиющих случаях даже в лишении свободы.
По общему правилу установлен срок выдачи первоначальных ответов, составляющий 10 дней, но также предусмотрено дополнительное время для обработки сложных запросов. Частная организация National Security Archive, проводящая исследования политики в области доступа к информации, в 2007 году сообщила, что самый старый невыполненный запрос по FOIA был подан 20 лет назад. В некоторых обстоятельствах, как, например, в тех случаях, когда журналист ссылается на жизненно важную заинтересованность общества в немедленном раскрытии запрашиваемой информации, заявитель имеет право требовать рассмотрения своего запроса в ускоренном порядке.
Согласно американскому закону, определенные категории подателей запросов, включая рядовых граждан и представителей печати, вправе требовать полной или частичной отмены платы за предоставление информации. Напротив, коммерческие податели (не исключая и новостные СМИ) обязаны платить все надлежащие сборы, которые определяются ведомством по утвержденной шкале.
FOIA содержит также два отдельных приложения, принятых в разное время в виде поправок. Первое такое приложение — это раздел о защите неприкосновенности частной жизни, принятый в 1974 году (Privacy Act of 1974). Этот закон запрещает правительственным ведомствам разглашать информацию, касающуюся частных лиц, и предоставляет частным лицам право знакомиться, снимать копии и вносить исправления в их личные дела, хранящиеся в архивах государственных учреждений. Кроме того, он позволяет гражданину контролировать (разрешать или запрещать) обмен данными о нем между ведомствами. Второе отдельное приложение — это закон с характерным названием «Правительство в солнечном свете» (Government in the Sunshine Act), принятый в 1976 году. Данный закон относится ко всем без исключения коллегиальным заседаниям федеральных органов исполнительной власти и подробным образом обязывает их информировать общественность о своих заседаниях и обеспечивать доступ публики на них.
Между 1982 и 1995 годами правоприменение по FOIA во многом зависело от президентского указа (President Reagan’s Executive Order 12356), выпущенного президентом Рейганом в 1982. Согласно этому указу американские ведомства удерживали огромное количество документов на основании расширенного толкования национальной безопасности, данного в нем. Эти критерии были пересмотрены только в 1995 году, когда президент Клинтон издал серию директив о рассекречивании документов, касающихся национальной безопасности, 25-летней давности, что позволило общественности ознакомиться, в частности, с неизвестными подробностями Холодной войны.
В 1996 году в связи со стремительным развитием интернет-технологий был принят еще один закон в качестве приложения к FOIA, специально посвященный доступу к информации в электронной форме (Electronic Freedom of Information Act Amendments, аббревиатура — EFOIA). Цель этого закона в том, чтобы «государственные ведомства использовали новую технологию для облегчения доступа общественности к ведомственным документам и информации». В этих целях EFOIA:
• Требует от ведомств «предоставлять документы в… любой запрошенной форме… если документ может быть легко воспроизведен в этой форме».
• Требует от ведомств «предпринимать разумные усилия к поиску документа в электронной форме» при условии, что это не нарушает совместимость документа с автоматизированной информационной системой ведомства.
• Требует от ведомств обеспечить наличие в электронной форме всех документов и индексов, созданных после 1 ноября 1996 года.
• Требует от ведомств устанавливать двухсторонние связи в процессе обработки запросов на документы и разрешает ведомствам устанавливать ограничения объемов запроса для ускорения обработки.
• Допускает продление времени поиска «при исключительных обстоятельствах», к которым относятся:
i) необходимость получения документа из филиальных отделений,
ii) необходимость просмотра и обработки большого числа отдельных самостоятельных документов,
iii) необходимость консультации с другим ведомством.
• Разрешает подателям запросов «особой срочности» ускоренный доступ к документам. «Особая срочность» может быть признана, если податель запроса докажет, что
i) имеется «угроза жизни или физической безопасности человека» или
ii) податель запроса «является лицом, занимающимся главным образом распространением среди общественности срочной информации о фактической или предполагаемой деятельности правительства».
• Продлевает срок решения о возможности ответа на запрос с 10 до 20 дней.
• Требует, чтобы каждое ведомство ежегодно представляло Генеральному прокурору США доклад, который был бы доступен в электронной форме широкой общественности и включал бы следующие сведения:
— количество и причину отказов в выдаче документов;
— количество обжалований отказов;
— перечень законов, разрешающих ведомству отказывать в выдаче документов;
— количество необработанных запросов и «усредненное количество дней, необходимое для их обработки»;
— количество запросов, полученных ведомством, и количество обработанных запросов;
— среднее количество дней, затрачиваемое на обработку различных типов запросов;
— поступления от уплаты за выданную информацию;
— штатную численность работников, полностью занятых обработкой запросов.
• Требует от Генерального прокурора США выставлять электронную версию сводного доклада в единой общедоступной базе данных и направлять доклад в соответствующие комитеты Конгресса.
• Требует от Генерального прокурора США разработать «руководящие принципы отчетности и практической работы» на основании получаемых докладов.
• Требует от руководителей ведомств предоставлять по запросам инструкции о порядке запросов ведомственной информации, которая должна включать описание информационных систем ведомства.
В 2001 году президент Дж. Буш издал указ (Executive Order 13233), которым ограничил доступ к записям бывших президентов. Данный указ был пересмотрен Обамой в 2009 году. Были возращены прежние сроки для доступа к президентским документам: 5 лет общий срок, 12 лет — для некоторых документов согласно специальному закону (Presidential Records Act).
В 2002 году Конгресс США принял поправки к FOIA с помощью специального закона (The Intelligence Authorization Act of 2002), направленного на ограничение доступа к информации определенных ведомств (спецслужб, Министерства обороны и т. п., имеющих разведывательную информацию) со стороны правительств других стран и международных организаций.
В 2007 году президент Дж. Буш подписал закон, известный как «Закон об открытом правительстве 2007 года» (полное наименование — «Openness Promotes Effectiveness in our National Government Act of 2007»). Благодаря этому закону было осуществлено реформирование FOIA, и в частности:
• появилось упоминание электронных средств массовой информации,
• введено определение новостных медиа, которое включает и отдельных журналистов,
• рекомендовано создание в ведомствах отделов общественных связей, которые должны помогать в разрешении споров,
• введено требование о присвоении ведомствами номера запросам для их отслеживания, если они выполняются свыше 10 дней, и обеспечить работу системы для определения статуса запросов,
• установлены требования по ежегодной отчетности по соблюдению FOIA каждым ведомством,
• переопределено понятие «записи ведомства», чтобы включить в него записи, хранящиеся у правительственных подрядчиков,
• учреждено специальное управление (Office of Government Information Services), которое правомочно осуществлять медиацию в отношении споров по FOIA (т. е. OGIS имеет статус «The Federal FOIA Ombudsman»), осуществлять мониторинг и выносить рекомендации по совершенствованию FOIA,
• предписано, что ведомства должны указывать конкретное основание для каждого удаления или редактирования текста в раскрываемых документах.
Дальнейшее развитие инфраструктуры доступа к официальной информации связано с политикой президента США Барака Обамы.
Барак Обама и общественный контроль
Выборы завершились, и сразу же начался следующий этап общения Обамы с сетевой аудиторией. В первые сутки после победы на выборах был открыт уже государственный сайт http://change.gov, в названии которого соединились ключевое для избирательной кампании Обамы слово «изменение» и слово «правительство», или «управление», характеризующее новый статус этого политика.
Фил Нобл, эксперт в области политического консультирования, заметил по этому поводу: «Обама намерен стать первым глобальным лидером века компьютерных технологий. Сейчас мы находимся на абсолютно не отраженной на карте территории».
Вновь созданный сайт регулярно сообщал о том, что делалось Обамой и Байденом в переходный период. На нем было размещено обращение вновь избранных президента и вице-президента к интернет-сообществу, которое призывало каждого поделиться своим жизненным опытом и высказать свои соображения относительно того, в каком направлении следует развиваться стране и что для этого должна делать новая администрация. Обама утверждал: «Наша политическая команда будет делиться с вами, народ Америки, новыми идеями относительно развития страны и просить об обратной связи. Все зависит от вас. Посмотрите новый видеоролик и присоединяйтесь к обсуждению»[359].
Политика 44-го Президента США Барака Обамы по повышению прозрачности и открытости американского государства в области правотворчества и особенно администрирования выразилась в ряде ключевых нормативных актов. Рассмотрим основные из них.
Меморандум об информационной прозрачности и открытом правительстве (Memorandum on Transparency and Open Government)[360], адресованный главам исполнительных органов, стал первым и, несомненно, знаковым политическим документом, подписанным Бараком Обамой в его первый рабочий день в качестве президента США 21 января 2009 года.
Этим меморандумом новый президент продекларировал задачу достижения «беспрецедентного уровня открытости правительства» в США. «Мы будем работать вместе, для того чтобы обеспечить общественное доверие и создать систему прозрачности, общественного участия и сотрудничества (collaboration). Открытость укрепит нашу демократию и повысит эффективность и результативность правительства», — говорится в преамбуле документа.
В тексте преамбулы перечислены три составляющие американской идеи государственной открытости: transparency — прозрачность государства, participation — вовлечение, участие общественности в государственном управлении, collaboration — сотрудничество.
Одновременно был издан другой важный документ — Меморандум о свободе информации (Memorandum on Freedom of Information Act)[361]. Он был направлен на расширение сферы применения базового в США Закона о свободе информации (The Freedom of Information Act, FOIA), первоначально принятого еще в 1966 году. Этот меморандум также начинается со слов о демократии: «Демократия требует подотчетности, подотчетность требует прозрачности».
Суть закона о свободе информации, говорится далее, в идее подотчетности через прозрачность, которая осуществляется в общих интересах граждан и правительства. Ведомства, получив запрос о предоставлении информации, должны действовать быстро и в духе сотрудничества, признавая, что они являются слугами общества. Меморандум же предписывает, что закон о свободе информации должен применяться, исходя из ясной презумпции «перед лицом сомнений открытость преобладает», или кратко — презумпции раскрытия информации. Применяя эту презумпцию, ведомства подтверждают свою приверженность принципам закона FOIA и вступают в новую эру открытого правительства. Презумпция открытости, более того, предполагает раскрытие информации с помощью современных технологий до всякого частного запроса («ведомства должны принимать решительные меры, чтобы сделать информацию доступной для общественности. Они не должны ждать конкретных запросов со стороны общественности»).
В меморандуме также сказано, что президент дает различные поручения о реализации изложенных идей. Например, традиционно в системе власти США поручение отдается генеральному прокурору США — подготовить новые руководящие документы по применению закона о свободе информации. Другим должностным лицам — обновить штаты ведомств для лучшего распространения официальной информации в обществе, в том числе с использованием новых технологий.