• раскрытие информации в Сети
• публикация отчетов
• раскрытие информации по запросам
• аудит со стороны контролирующих органов, местного самоуправления, некоммерческих организаций, журналистов
• предоставление физического доступа представителям общественности для наблюдения
• передача некоторых полномочий другим структурам (например, направление жалоб на полицию специальному общественному офису)
• гласность коллегиальных заседаний.
Прежде всего, рассмотрим объекты приложения прозрачности, что делается прозрачным. В механике работы государственной машины можно выделить три основные фазы активности, и им соответствуют три основных типа прозрачности:
• Прозрачность принятия решений (доступ к самому процессу принятия решений и к необходимым для решения данным);
• Прозрачность реализации решений (возможность получать и оперировать информацией о стадиях реализации правительственных решений и зонах ответственности исполнителей);
• Прозрачность полученного результата (доступ к полной информации об итогах деятельности по заданной задаче, возможность применения результата). В этой точке подотчетность и прозрачность встречаются.
Таким образом, прозрачность подразумевает возможность оптимального взаимодействия с информацией на всех стадиях процесса общественного контроля.
Выделяют следующие характеристики «прозрачной» информации:
• Полнота, причем она не равна количеству информации, а отражает необходимое и достаточное количество информации для ориентации в предмете.
• Объективность (непредвзятость) описывает то, насколько разумно соблюдены границы позитивного формулирования деятельности государственных органов. Традиционно такое описание разворачивается в выраженном положительном ключе, однако требование прозрачности означает изменение этой традиции. Высказывания о том, что делает государство, должны быть сформулированы нейтрально.
• Usability (удобство использования) — то, в каком виде информация предложена, ее своевременность и понятность. Этот критерий связан с реальной возможностью применения информации. Usability отражает то, каким именно образом скомпонована информация, какие выбраны слова и схемы, насколько учтены особенности потенциального читателя и т. д. При этом данное качество сложно сочетаемо, например, с полнотой предоставляемой информации. Если предоставлена вся информация, ее понятность и возможность ее восприятия и осмысления снижаются в разы[443].
Полная выраженность всех трех измерений прозрачности возможна только в теории, в утопии совершенно открытого государства. В реальности же они вступают в динамические отношения, подчас конфликтные, как в отношении usability и полноты, описанных выше. Это обстоятельство является основой управления и манипулирования прозрачностью, которая играет в современных западных обществах все более идеологическую роль.
Одной из наиболее частых форм подобных манипуляций являются манипуляции с полнотой. Количество информации, по-прежнему приравниваемое к качеству, зачастую позволяет скрыть отсутствие остальных измерений прозрачности. Обилие выкладываемых текстов, массивные графики и таблицы с данными, изобилие цифр, соотношений и т. д. — наиболее распространенный способ создать иллюзию прозрачности при полном отсутствии удобства ее использования, а подчас даже самой возможности ею воспользоваться.
Не менее распространены и манипуляции с объективностью данных, сделанных прозрачными. Лицо, являющееся подателем прозрачности, особенности используемых выражений, акценты и ассоциативные отсылки, морализаторская позиция и многое другое являются способами создать отношение к подаваемому, как беспристрастному материалу. Использование прозрачности как оружия — раскрытие данных «против» кого-либо — также используется постоянно.
Неравномерность прозрачности. Вопрос о том, что было сделано прозрачным, а что осталось скрытым — всегда актуален. Обширность и полнота одной стороны проблемы наряду с кратким изложением другой стороны создает иллюзию полноты прозрачности в отношении данной проблемы, поскольку проверка зачастую невозможна либо просто не приходит в голову ввиду такой постановки вопроса. Выпячивание одних сторон и скрытие других — старинный метод построения информационной композиции — вновь на главных ролях в эпоху господства информационной прозрачности.
Рекурсия прозрачности. Одной из потребностей информационного общества становится учет и мониторинг предоставляемой информации и необходимого уровня ее прозрачности. Установление контроля над уровнем прозрачности, инструментами для ее использования порождает возможную фрактальность, иллюзию процесса управления: каждый следующий уровень есть создание интерфейса для интерфейса для интерфейса — повышение уровня контроля не над социальной практикой, а контроля над контролем и т. д… Это отражает опасность симуляции, скольжения и ускользания объекта контроля.
Таким образом, «истинная» прозрачность складывается из реальной возможности граждан обрабатывать полную, объективную и удобно упакованную информацию на всех стадиях работы государственной машины.
Любая прозрачность по сути является воплощением демократических ценностей, в пределе реализуя «право знать». Формируется общество, где информация несет черты высшей ценности, доступ к ней приобретает максимально высокий статус. Метафорически ценность прозрачности сродни ценности света. Освещенное помещение кажется более безопасным вне зависимости от остальных его характеристик. Имея возможность окинуть его взглядом, нам кажется, мы защищены. И даже несмотря на то, что на освещенных улицах также совершаются убийства и грабежи, свет не стал меньше связан с безопасностью в сознании человека. То, что может быть охвачено взглядом, то, что известно хотя бы в потенции, воспринимается как не таящее угроз.
Доверие и общественный контроль
Теперь встает вопрос: а какой цели прозрачность пытается достичь? Какие проблемы она призвана решать?
Большинство западных исследователей сходятся в одном: той генеральной целью, ради которой государство претерпевает изменения, является доверие граждан. А прозрачность, по мнению многих исследователей, есть ключ к формированию доверия к правительству[444]. Доверие есть особое состояние индивидуального и общественного сознания, которое вплетено в механизм, осуществляющий интеграцию и стабильность общества. Иначе говоря, оно играет важную роль в конструировании горизонтальных и вертикальных общественных отношений. Доверие участвует в формировании групповых идентичностей, отношений сотрудничества и солидарности, разнообразных форм гражданских ассоциаций. Доверие граждан к своим политическим лидерам переводится затем в поддержку этих лидеров и институтов, а это, в свою очередь, позволяет управлять более эффективно. Без доверия социальные проблемы склонны разрастаться и приводить к разрыву связей между управляющими и управляемыми и к снижению доверия между самими членами общества.
На базовом уровне доверие можно разделить на когнитивное и аффективное. Первое рационально и основано на знании, второе — чувственно и основано на эмоциональном отношении. В обыденной жизни они тесно переплетены и усиливают друг друга. В случае доверия по отношению к правительству более важным оказывается когнитивный аспект доверия, когда мы осознанно выбираем, кому, на основании чего и в каких обстоятельствах мы доверяем. При этом абсолютная полнота знания уже не подразумевает доверия: в таком случае можно делать обоснованные предсказания. Полное отсутствие знания, однако, также не ведет к доверию: ему просто не на чем основываться.
Доверие как социальная установка предполагает определенный спектр ожиданий по отношению к своему объекту.
Вкратце эти ожидания можно обобщить следующим образом:
• Честность. Подразумевает ожидание правды и сдерживания обещаний, а также взятие на себя выполнимых обязательств, заслуживающих доверия.
• Хорошие намерения (benevolence). Это своего рода этическое направление доверия, связанное с ожиданием выражения своего рода «заботы» от правительственных организаций. Заботы о всеобщем благополучии и мотивации действовать в интересах других. Это те ожидания, которые связаны с воспринимаемыми намерениями правительства, их проявлениями по отношению к общественному интересу.
• Компетентность. Действенное направление доверия, подразумевающее ожидания эффективности, экспертности как части правительственного исполнения функций. Это наиболее утилитарное измерение доверия, непосредственно связанное с функционированием правительственной машины. Ожидание компетентности есть ожидание наличия знаний и навыков, необходимых для эффективных операций по повышению организационной продуктивности.
Удовлетворение описанных ожиданий формирует базовую установку доверять их источнику со всеми сопутствующими выгодами этого положения.
Прозрачность и доверие
Прояснение связей прозрачности и доверия является одним из наиболее важных и частых вопросов исследователей электронной государственности. Исследователи здесь разделяются на оптимистов, пессимистов и скептиков. Первые считают, что прозрачность сама по себе приводит к возникновению доверия, что снижение уровней секретности пойдет всем на пользу и не ранит никого, кому нечего скрывать. В пользу этой точки зрения говорит вся идеология открытости современного общества. Скептики говорят, что на формирование доверия оказывают влияние так много факторов, что сама по себе прозрачность не играет решающей роли.
Способность граждан более эффективно контролировать государственную информацию не обязательно будет вести к улучшению функционирования системы, но обязательно будет иметь массу социальных последствий. Сразу после формулирования прозрачности как основной ценности нового типа управления стали появляться критические мнения о границах ее применимости и сомнения в ее реальной полезности для процесса принятия и осуществления политических решений[445].
Слишком много ожиданий в последнее время возлагали на конструкт прозрачности и его роль в «повышении морального уровня общественной жизни». По мнению все большего числа авторов (см., например, Амитаи Эциони[446]), полагать, что прозрачность может оправдать все эти высокие цели, нереалистично, и все чаще можно слышать, что она переоценена. Прозрачность не всегда ведет к ожидаемому поведению. Более того, всегда остается под вопросом то, что НЕ было сделано прозрачным — не было записано на бумаге или устройстве либо просто выведено из-под необходимости быть прозрачным.
Рассмотрение вопроса о прозрачности и доверии поднимает еще один важный культурный пласт. В России и западных демократиях сформированы практически противоположные культурные парадигмы отношений власти и общества. В некотором смысле насколько для американского гражданина для сохранения ощущения спокойствия и доверия важно знать, что правительство «все ему говорит» или «ничего не скрывает», настолько же для русского человека важно знать, что у власти есть секреты, что в случае опасности власть разыграет неведомую и непобедимую карту. Секретность в отношении власти есть важная, если не ключевая характеристика. Государственные секреты должны быть и должны бдительно охраняться.
Прозрачность — ключевая характеристика новых технологий, а их глубокая включенность в общественную жизнь влияет, в свою очередь, на бюрократическую культуру. «Хорошее» правительство теперь должно быть не только эффективным, демократичным и легитимным, но и прозрачным. Общественный контроль должен иметь возможность осуществляться посредством прозрачности, а не через систему представителей. И прозрачность уже не результат демократических ценностей, а ценность сама по себе[447].
Прозрачность работает в двух направлениях: она изменяет структуры общества, в рамках которых существует, трансформируясь при этом сама под гнетом их изменений. В каком-то смысле прозрачность и есть придание информации диалогического характера, создание точек контакта с ней. Некоторые авторы, говоря о прозрачности, разделяют ее на «видеть» (прозрачность, доступ к информации) и «говорить» (участие, доступ к процессу).
Рассмотренная выше прозрачность касается «видимого». По отношению к общественному контролю и государственному управлению это лишь первая ступень и необходимое условие, но не его сущность. Общественный контроль есть использование возможностей этого «зрения», активность, право голоса. «Голос», возникающий из оптимального использования прозрачности — это и есть само осуществление общественного контроля и основа открытого государства.
Этот голос отражает переход на уровень участия — использования способов вовлеченности, диктуемых прозрачностью и из нее извлекаемых. Наличие всех необходимых свойств прозрачности не является залогом ее использования и превращения в общественный контроль. Это связано с тем, насколько способны те, кому прозрачность предоставлена, ею пользоваться.
Участие
Участие — это реализация общественного контроля. Деятельность, направленная от граждан к государству с целью использования всех возможностей прозрачности последнего. Как и измерение открытости, участие измеряется не своими потенциальными возможностями, а уровнем реального их использования. Участие состоялось как часть системы только в случае, если открытость к действию встретилась с возможностью его реализовать.
Существует известная «лестница гражданского участия»[448]:
Ранее полноценная реализация общественного контроля была затруднена значительными информационными, временными и материальными препятствиями, а также трудностями соединения систем правительства и общества. Теперь, когда интернет стал платформой встречи для граждан и государства, теоретически возможно участие всех. Описать формальные границы участия становится менее важным. Акцент переносится на интерес к предлагаемым идеям. Конкретные формы участия могут быть как заданы программно, так и формироваться пользователем
Участие, о котором идет речь, представляет новый для граждан вид деятельности. По отношению к известным ранее формам участия в участии граждан в государственной оптимизации происходит ряд важных изменений как на уровне субъекта и объекта, так и на уровне процесса.
Изменения субъекта:
• Возможность анонимности. В интернете появляются ранее невозможные анонимные формы политического участия. Однако их возможности ограничены. Прирост возможностей участия идет вместе с отказом интернет-субъекта от анонимности и размытости.
• Компетентность. При росте прозрачности государства происходит умножение государственной информации и усложнение связей между ее частями. Участие теперь требует способности управлять потоками информации, способности интеллектуальной и образовательной для анализа информации, некоторого количества практических интернет-навыков. А также отдельной компетенции — приобретать то и другое. Открытость и прозрачность государства предназначены не всем, а только тем, кто окажется способным что-то делать.
• Осознанность и мотивированность. Политическое участие других видов зачастую не связано с действительным наличием мотивации или осознанием того, зачем это нужно. В политике, где чаще всего ведется количественный учет участия, сам факт уже достаточен. В случае общественного контроля субъекту нужно для осуществления участия понимать, зачем ему это и чего именно он хочет.
Изменения объекта участия:
• Гибкость и адаптивность. Изменить государственную структуру — вопрос долгий, сложный и часто не вполне возможный. Но изменить интерфейс ведомства гораздо легче. Участие всегда имеет дело с веб-ресурсом, который можно легко изменить.
• Проактивная позиция по отношению к участию. Отсутствие контакта общества и государства является социальной проблемой многих стран. Оно вызывает разобщенность внутри социума и снижение представлений о легитимности власти. Государство сегодня заинтересовано в участии граждан, в повышении интереса и веры в процесс управления.
При всем соблазне открывающихся возможностей бесконечно глубокое и всеохватное участие общества в контроле работы государства не стоит понимать как неоспоримое благо. Реализация участия таит в себе немало потенциальных опасностей:
• Чем больше мера контроля общества над государством, тем меньше ответственности остается на самом государстве. Мера общественного контроля есть мера разделения ответственности.
• Невозможность некой эталонной реализации. Для каждого гражданина государство оказывается прозрачно и доступно к участию в той мере, в какой он способен узнать и выстроить эти отношения. Прозрачность порождает небывалые возможности участия, количество связей между пользователем и государством невероятно возрастает и приводит к изменению возможностей участия в очень короткие сроки и самым кардинальным образом. Это, в свою очередь, приводит к усложнению процесса. Участие больше не ограничено выборами или референдумом, однако теперь для него недостаточно просто иметь паспорт и уметь писать. Ранее сам акт участия был прост и понятен, не требовал большего, чем гражданство и мотивация. Но теперь способы и места его приложения превышают возможности одного человека. Прозрачными стали сотни государственных бумаг, десятки сайтов установили разные по виду и функциям платформы для вовлечения граждан, на десятках других сосредоточен опыт использования первых и т. д. Баннеры в интернете обещают «узнать мнение 12 000 профессионалов».