В переводе «на рубли» это означает, что незаконный финансовый оборот в 2008–2009 гг. мог составлять 4–5 трлн руб. Применив «шуваловский» алгоритм расчета бюджетных потерь (от 25 до 50 % налогов, «сидящих» в обналичиваемых суммах), мы можем подсчитать, что федеральная казна в те годы недополучила от 1 до 2,5 трлн руб., или от 13,7 до 34,2 % доходов (общий объем доходов федерального бюджета в 2009 г. – 7,3 трлн руб.). При прочих равных в 2013 г. масштабы недополученных бюджетом средств могли составить от 1,8 до 4,4 трлн руб. (прогнозируемый общий объем доходов федерального бюджета в 2013 г. запланирован в 12,9 трлн руб.).
Такова цена обналички для общества.
Послесловие
Итак, что мы имеем? В современной российской экономике обналичку эпизодически либо регулярно используют 90–95 % компаний[70]. Более 60 % российских организаций существуют «на бумаге». Федеральная казна ежегодно недополучает до трети доходов. Нелегальный «заработок» обнальщиков и их покровителей (если исходить из средних расценок в 3–7 % в зависимости от суммы, принадлежности денег к бюджетным и благонадежности клиента) может доходить до 350 млрд руб. в год и выше.
Можно объявлять все новые и новые финансовые амнистии, предоставлять налоговые послабления, приравнивать уклонение от уплаты налогов к тяжким преступлениям, но до тех пор, пока не в лживой риторике, а в реальной жизни не снизится острота проблемы коррупции, ни о каком кардинальном уменьшении «параллельных» финансовых операций можно даже не мечтать. Второе слагаемое противообнального успеха – понижение градуса легитимности (общественного признания) обналички: люди должны знать, что компании и граждане, «оптимизирующие» налоги и взносы, являются прямыми виновниками непостроенных больниц, непроложенных дорог или маленьких пенсий. Если оба условия начнут соблюдаться, синергетическое улучшение качества жизни будет значительно выше, чем от их простого арифметического сложения.
Глава 5. Коррупция, или Что нам законы, коль судьи знакомы
В повести Николая Лескова «Смех и горе» мировой посредник Готовцев, получивший от земских чиновников задание увеличить местную сеть общеобразовательных учреждений, справился с поручением своеобразно: «Я, честный и неподкупный человек, который горло вырвет тому, кто заикнется про мою честь: я школами взятки брал!» Кроме школ, Готовцев великодушно принимал мзду книгами, учителями и больницами.
«Россия, – вздохнем мы. – У нас со времен Карамзина на вопрос «Что происходит на Родине?» принято отвечать «воруют»».
Если имперская сущность – мать России, а институт единоличной верховной власти – отец, то коррупция, бесспорно, тетка. Нелюбимая, раздражающая, но всеми родственными узами привязанная на протяжении долгой российской истории. Ненависть к ней достигла таких размеров, что уже более двух десятков лет абсолютное большинство российского населения считает коррупцию главным препятствием на пути экономического развития.
Борьба с ветряными мельницами
Россия хронически больна коррупцией. Хотя многие полагают, что коррупция – то есть противоправная деятельность (действие или бездействие), заключающаяся в использовании должностным лицом предоставленных полномочий с целью незаконного достижения личных и (или) имущественных интересов (заметьте, речь о коррупции не только в системе власти, но и о деловой коррупции), – расцвела лишь в последние годы. Явление это существовало в России с незапамятных времен и делилось на мздоимство (плату за соблюдение закона) и лихоимство (потворствование противозаконным действиям должностного лица).
В XII–XVI вв. «кормление» (так в те времена называли подношения государевым людям) было единственным средством оплаты труда наместных чиновников. Великие и удельные князья направляли в подконтрольные им территории своих представителей, а тамошнее население обязывалось содержать, или «кормить», княжеское управление на протяжении всего периода пребывания. «Корм» кормленщикам предоставлялся в основном съестными припасами, а для лошадей предписывались поставки овса и сена.
Злоупотребления пожалованным статусом начались еще тогда – местные управители быстро смекнули, как «монетизировать» свое пребывание у власти. С того же времени ведется «непримиримая борьба» с коррупцией.
Еще в XV–XVI вв. московские князья пытались усмирять аппетиты кормленщиков, регламентируя «питание» в специальных грамотах. В 1555 г. в ходе первой в России реформы местного самоуправления укоренившийся к тому времени порядок «кормления» был ликвидирован, а сборы на содержание кормленщиков преобразованы в особый налог в пользу казны. Несмотря на это, «кормление» в различных вариациях просуществовало вплоть до XVIII в. Естественно, помимо обязательной уплаты налога.
Петр I «реформаторски» повелел платить чиновникам фиксированное жалованье, а взяточничество было приравнено к уголовно наказуемым деяниям[71]. Однако многочисленные военные кампании, «прорывные» градостроительные проекты и непрекращающееся воровство держали казну в «голодном теле», посему содержание чиновникам выплачивалось нерегулярно, и взятки, особенно для бюрократии низших подвидов, вновь стали основным источником дохода.
После смерти Петра I власти, по сути, смирились со сложившимся положением и постепенно восстановили систему «кормлений». Екатерина II снова попробовала справиться с порочной практикой, распорядившись выплачивать чиновникам фиксированное довольствие, тем не менее, низкие размеры жалованья и практически полное отсутствие эффективных антикоррупционных мероприятий привели к тому, что поборы продолжились.
Коррупция что в дореволюционной России, что в наши дни процветала не только в системе государевой службы, но и в общественном секторе. Например, в 1914 г. были опубликованы результаты аудита расходования средств по шести страховым больничным кассам юга России. Из собранных средств непосредственно на лечение, выдачу пособий и пенсий было израсходовано 625,4 тыс. руб., а на содержание аппарата и организационные расходы – 533,1 тыс. руб.[72]. Понятно, что никакие дрова, веники или чернила не закупались. Собранные деньги и «купленные» на них товары по документам списывались, а на деле – попросту разворовывались.
Коррупция стала одной из причин недовольства населения, вылившегося в поддержку Октябрьского переворота 1917 г. Не случайно в Уголовном кодексе Советской России 1922 г. взяточничество приравнивалось к контрреволюционной деятельности, а мерой наказания за коррупцию стал расстрел. Впоследствии меры ответственности были смягчены, однако в периоды сталинских чисток пострадало, в том числе, немало коррупционеров, имевших дорогостоящую недвижимость, часто оформленную на близких родственников или подставных лиц, а также огромные сбережения[73].
Что же до недавнего советского прошлого, то в памяти сохранились коррупционные дела министра внутренних дел СССР Николая Щелокова (большого друга Генерального секретаря ЦК КПСС Леонида Брежнева), узбекское «хлопковое дело», на котором сделали имя следователи Прокуратуры СССР Тельман Гдлян и Николай Иванов, громкий судебный процесс (с расстрельным приговором) директора Елисеевского гастронома в Москве Юрия Соколова.
Знали бы борцы с коррупцией из далеких 80-х, что менее чем через десять лет, когда в обиход войдет неведомый прежде термин «приватизация», а коррупционные поборы станут привычными, многие школяры в размышлениях о собственной будущности все чаще станут задумываться о госслужбе как наиболее быстром способе безнаказанного обогащения!
Сегодня в мире
Можно сколь угодно долго рассуждать о масштабах распространения коррупции в современной России, спорить об объемах коррупционного оборота и сокрушенно вздыхать после ознакомления со свежими данными Индекса восприятия коррупции (ИВК) Transparency International (в 2012 г. Россия заняла в ИВК 133-е место из 174), но в любой дискуссии рано или поздно прозвучит извечный русский вопрос «Что делать?».
Начнем с международных практик. В умах сограждан железобетонно утвердилось убеждение, что коррупцию нужно выводить из нашей жизни минимум лет сто. Мировой антикоррупционный опыт свидетельствует, что сроки могут быть значительно уменьшены. Посмотрим, как боролись с коррупцией там, где ее уровень некогда был сопоставим с нашим, а ныне стабильно низок.
В Швеции (четвертое место в ИВК-2012) еще несколько десятков лет назад коррупция цвела и благоухала. Однако в середине ХХ в. после кардинальных институциональных нововведений (смены приоритетов государственного регулирования экономики с компаний на домохозяйства, открытия доступа к внутренним государственным документам, создания независимой судебной системы, повышения престижа госслужбы, в том числе за счет увеличения зарплат чиновников) настроения шведской бюрократии существенно изменились. Сегодня за нарушение этических норм, а тем паче за коррупционное преступление в Швеции наказывают невзирая на лица, лишая и денежного довольствия, и текущего социального обеспечения, и будущей пенсии. Вряд ли кто-нибудь из нынешней шведской бюрократии, находясь в здравом рассудке, станет рисковать публичным имиджем, общественным положением и материальным статусом[74].
В Швеции (четвертое место в ИВК-2012) еще несколько десятков лет назад коррупция цвела и благоухала. Однако в середине ХХ в. после кардинальных институциональных нововведений (смены приоритетов государственного регулирования экономики с компаний на домохозяйства, открытия доступа к внутренним государственным документам, создания независимой судебной системы, повышения престижа госслужбы, в том числе за счет увеличения зарплат чиновников) настроения шведской бюрократии существенно изменились. Сегодня за нарушение этических норм, а тем паче за коррупционное преступление в Швеции наказывают невзирая на лица, лишая и денежного довольствия, и текущего социального обеспечения, и будущей пенсии. Вряд ли кто-нибудь из нынешней шведской бюрократии, находясь в здравом рассудке, станет рисковать публичным имиджем, общественным положением и материальным статусом[74].
В Новой Зеландии, занимающей вместе с Финляндией и Данией первое место в ИВК-2012 (страны с наименьшим уровнем коррупции), финансирование государственных учреждений, включая заработную плату чиновников, зависит от поставленных задач. Руководитель организации самостоятельно решает, какое количество работников необходимо для достижения стоящих перед институцией рубежей.
К слову, в Новой Зеландии уровень оплаты труда госслужащих в среднем в два раза выше, чем в негосударственном секторе. Кроме того, при отсутствии конфликта интересов и если от действий должностного лица не зависят личные или имущественные интересы его самого, его родственников или деловых партнеров, бюрократы могут заниматься предпринимательской деятельностью – естественно, с согласия руководства.
И все же наиболее красноречивым примером успеха антикоррупционной кампании по праву считается Сингапур – маленькое островное государство с населением всего в 5,5 млн человек. Сингапур от России вроде бы бесконечно далеко. Однако роднит наши страны знакомое нам из истории жесткое до авторитарности государственное управление, ставшее ключевым фактором не только в победе над коррупцией (в ИВК-2012 Сингапур занимает пятое место), но и в достижении этой страной впечатляющих показателей экономического развития[75].
Причины коррупции в Сингапуре схожи с аналогичными в других азиатских странах, да и не только в них. Во-первых, это возможность незаконного обогащения, которой, в зависимости от вверенных полномочий, обладают государственные служащие. Во-вторых, мизерная оплата труда бюрократии. В-третьих, неэффективность правоохранительной системы, иными словами, низкая раскрываемость преступлений коррупционного характера. «На одном полюсе, где очень мало возможностей, достойная заработная плата и эффективная охрана правопорядка, коррупция будет минимальной; на другом, где много возможностей, низкие зарплаты и слабая полиция, коррупция будет значительной»[76].
В исследованиях антикоррупционных успехов Сингапура чаще всего упоминаются такие шаги, как разработка кодексов поведения чиновников, упрощение бюрократических процедур, устранение двусмысленности в законодательстве, ужесточение уголовной ответственности за коррупционные преступления, обеспечение независимости судебной системы и, конечно, существенное повышение заработных плат чиновников (после повышения денежного содержания высших должностных лиц Сингапура в 1989 и 1994 гг. их зарплаты стали самыми большими чиновничьими зарплатами в мире).
Все это верно. Однако ключевую роль в победе над коррупцией в Сингапуре сыграло Бюро по расследованию коррупции (CPIB). Образовано оно еще в 1952 г. британским колониальным правительством, за восемь лет до обретения Сингапуром независимости. В настоящее время функционирует в административных рамках канцелярии премьер-министра и возглавляется генеральным директором, подчиняющимся непосредственно премьеру (первому лицу государства)[77]. Деятельность Бюро не зависит от полиции Сингапура и других государственных органов.
В середине нулевых в трех подразделениях Бюро – следственном, справочно-информационном и административном – работал всего 71 сотрудник: 49 следователей и 22 вспомогательных работника. Удивительно, но несколько десятков человек, наделенных беспрецедентными полномочиями и солиднейшим социальным пакетом, успешно справлялись с коррупционными проявлениями в 5,5-миллионном Сингапуре.
После принятия в 1960 г. Закона о предотвращении коррупции Бюро было наделено обширными полномочиями. «Методы работы Бюро поистине авторитарны. Оно имеет исключительное право без решения суда задерживать и обыскивать подозреваемых в коррупционных деяниях, если на то есть основания в соответствии с законом. Может вести расследование не только в отношении подозреваемого, но также его родственников и поручителей, проверять любые их банковские, долевые и расчетные счета и финансовые записи. Может вызвать на допрос свидетелей, а также расследовать любые правонарушения, вскрывающиеся в ходе изучения коррупционного дела.
Бюро вправе привлечь к суду любого гражданина, независимо от его статуса, ранга или вероисповедания. Исключений для высших госслужащих, как это имеет место в России, не делается. Особое внимание уделяется работникам правоприменительных органов и служащим, которые по роду своей деятельности занимают потенциально коррупционные должности»[78].
Секрет успеха прост: достойное материальное вознаграждение и подобающий социальный статус чиновничества, простые и понятные нормы и регламенты, но главное – неотвратимость наказания за коррупционные преступления, распространяющаяся на всех граждан страны.
Федеральная антикоррупционная служба
В России, несмотря на давно уже ставшую привычной негодующую риторику высших государственных служащих, обуздать коррупцию не удается на протяжении уже более двух десятилетий (за аналогичный период Сингапур вплотную подошел к списку стран с наименьшим уровнем коррупции). Как говорится, хотели бы – справились, однако, вместо того чтобы осуществить известные всему миру и многократно апробированные в разных странах мероприятия, наши руководители снова и снова пускаются в пустопорожние размышления о мнимой эффективности тех или иных антикоррупционных действий. В чем причины?
С одной стороны, власть, раздавая чиновникам ментальные индульгенции в обмен на лояльность, надеясь на крепость уз «брака по расчету», не озадачивается наведением порядка в своих рядах. С другой стороны, нефтяное безумие первого десятилетия нового века, трансформировавшееся в существенный рост уровня жизни населения в нулевые (при недавней катастрофической бедности россиян в девяностые), до недавних пор позволяло обществу расценивать коррупционные издержки как относительно терпимые.
Круговая порука, сковавшая одной цепью[79] все ветви и уровни государственной и муниципальной власти и перекинувшаяся на реальный сектор экономики, кажется, отвела маятник коррупционного недовольства в крайнюю позицию. Через короткий промежуток времени, в течение которого от власти под действием различных объективных и субъективных обстоятельств отойдут наиболее одиозные представители правящей касты, распрямляющаяся пружина приведет к многочисленным антикоррупционным кампаниям, в ходе которых, вполне вероятно, будут наказаны и те, кто непосредственного участия в коррупционных деяниях не принимал.
Такова «бессмысленная и беспощадная» российская ментальность[80].
Чтобы избежать реализации негативного сценария, самое время вернуться к идее создания Федеральной службы по противодействию коррупции, предлагавшейся мной и моими коллегами из Института национальной стратегии в рамках альтернативного законопроекта «О противодействии коррупции» (принятый 25 декабря 2008 г. Федеральный закон № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», как и предполагалось, оказался беззубым, не оказавшим сколь-нибудь существенного влияния на снижение уровня коррупции в стране, зато в бесчисленный раз дискредитировавшим антикоррупционные потуги власти).
В главе 2 «Меры по предупреждению и противодействию коррупции» законопроекта мы предлагали создать специализированную Федеральную службу по противодействию коррупции, подотчетную исключительно президенту страны как первому лицу государства. В соответствии с ратифицированной 17 февраля 2006 г. Конвенцией ООН против коррупции данный государственный орган должен обладать необходимой самостоятельностью, чтобы выполнять свои функции эффективно и в условиях свободы от любого ненадлежащего влияния. Для выполнения поставленных задач Служба должна быть обеспечена необходимыми материальными и кадровыми ресурсами.
К компетенциям Службы мы, в частности, относили: разработку, проведение, координацию и надзор антикоррупционной политики, принятие и реализацию мер, направленных на эффективное и скоординированное предупреждение и противодействие коррупционных правонарушений, поддержку и развитие международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятие мер по изъятию коррупционных доходов.