Всегда остается ощущение, что ты имел дело с очень внимательным, собранным, исключительно хорошо подготовленным и невероятно деятельным человеком, который не понаслышке знает, что происходит за стенами его кабинета. Человеком, обладающим хорошим чувством юмора и живостью ума. Человеком очень сбалансированным и самокритичным.
Примеряешь на себя режим его работы. Только совещание, в котором ты принял участие, заняло два с половиной часа чистого времени и потребовало существенной концентрации внимания на проблемах сразу нескольких отраслей: от стройки до таможни, от регистрации предприятий до налогового регулирования. Высказывались самые разные идеи: от введения налога на газировку в пользу строительства доступного жилья до создания новой «спецслужбы», которая будет контролировать выполнение чиновниками изменений по дорожным картам.
Надо мгновенно отделять зерна от плевел, любая твоя реплика оказывает огромное влияние на бизнес-климат в стране. Таких совещаний в течение дня может быть несколько. Количество экстренных происшествий, которые потребуют внимания президента, предсказать невозможно; единственное, что можно прогнозировать, – жизнь безмятежной и гладкой точно не будет. Выходных, думаю, у президента практически не бывает. Рабочий день двадцать четыре часа в сутки, семь дней в неделю. Ответственность огромная.
Сколько раз во время посиделок с друзьями ты слышал, что все бесполезно, что «надо валить», что у власти люди категоричные и негибкие, изменить что-либо в стране нельзя. Сколько раз пытался доказать, что деструктивное нытье точно ничему не поможет, не стоит сочинять себе картину мира глазами заложника на оккупированной территории. Надо засучить рукава и работать над теми улучшениями, которые возможны уже сейчас.
И вот ты сидишь в окружении всех ведущих бизнесменов, всех главных государственных деятелей своей страны и слышишь то же самое от президента:
«Сегодня хотел бы поблагодарить и руководителей, и членов рабочих групп, Агентство стратегических инициатив, на площадке которого формировались эти предложения, эти дорожные карты, всех, кто представил свои предложения, за стремление принести пользу экономике страны. Куда проще окунуться в беспросветный пессимизм, начать критиковать все и вся. Это мы горазды. Гораздо сложнее взять на себя ответственность за реальные изменения в стране, не работать на публику, а заниматься практическим делом. Поэтому выбор, позиция всех участников “Национальной предпринимательской инициативы”, безусловно, заслуживает самого искреннего уважения и поддержки».
Что испытываешь в такие моменты? Гордость за то, что удалось сделать. И надежду на то, что сделать еще предстоит.
Глава 7. Реформы: опыт «национальной предпринимательской инициативы»
Одна из самых важных областей, в которых государственные процедуры и сервисы в России нуждаются в улучшении, – это регулирование и поддержка предпринимательства.
Мы народ с тысячелетней историей торговли и предпринимательства. Русские купцы были активными участниками «пути из варяг в греки» и Великого шелкового пути; русские предприниматели столетиями вели бизнес на необъятных просторах Европы и Азии; русские цари проводили активную политику, привлекая на российский рынок желательную внешнюю торговлю и преграждая путь нежелательной.
Однако в течение без малого 80 лет в нашей стране занятие бизнесом официально считалось уголовным преступлением; толковый и болеющий о деле директор завода или совхоза должен был идти на немыслимые сейчас ухищрения, чтобы добыть нужные запчасти и материалы. У многих граждан России, в том числе чиновников, с тех лет сохранилось подозрительное и недоверчивое отношение к предпринимателям. Многие люди живут с убеждением, что большие деньги невозможно заработать честным путем, хотя каждый из тех, кто так думает, найдет в числе своих родственников, друзей или знакомых предпринимателя, трудом и потом создавшего с нуля свой бизнес, честно зарабатывающего деньги, создающего рабочие места, вовремя выплачивающего зарплаты.
Удобство, адекватность, простота государственных процедур в отношении предпринимателей критически важны, потому что именно предприниматели развивают экономику страны, двигают ее вперед, помогают стране повышать общее благосостояние. Чиновник может собрать налоги и перераспределить их – на зарплаты бюджетников, пенсии, строительство дорог, оборону страны… Но чтобы налогов, которые можно собрать и потратить на общее благо, стало больше, должен хорошо потрудиться предприниматель.
Предприниматель ежедневно и ежечасно делает то, чего не делает наемный работник или госслужащий: берет на себя риск. Принимает решение вложить свои деньги, время, нервы, энергию в новое дело, успешность которого совершенно не гарантирована, а вот вероятность обанкротиться и потерять все вложенное весьма велика.
Понимая важность и при этом сложность и рискованность работы предпринимателя для развития страны, все успешные государства стараются облегчить условия ведения бизнеса. Упрощают процедуры, привлекают предпринимателей в страну, разрабатывают различные формы поддержки новых предприятий.
«Национальная предпринимательская инициатива»
Улучшать государственные сервисы и услуги, делать их более клиентоориентированными – задача непростая. Государственные служащие работают в условиях жестких ограничений; каждое изменение в рабочих процедурах, а тем более законах требует многочисленных согласований. Более того, почти любое улучшение затрагивает чьи-то ведомственные или лоббистские интересы и вызывает противодействие.
Нам посчастливилось участвовать в процессах повышения эффективности Российского государства в весьма разнообразных ролях: и в масштабе федеральных реформ, в рабочей группе «Национальной предпринимательской инициативы»; и в регионах, помогая местным властям улучшать инвестиционный и предпринимательский климат в рамках активности общероссийской предпринимательской организации «ОПОРА России»; и вникая в рабочие процессы конкретных госорганов, внедряя в них инструменты тайм-менеджмента.
В этой главе поделимся интересным опытом реформирования одной из государственных процедур – регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, наработанным в рамках «Национальной предпринимательской инициативы».
В 2012 году было создано Агентство стратегических инициатив, наблюдательный совет которого возглавляет Президент РФ. Одна из ключевых задач агентства – работа над улучшением инвестиционного и предпринимательского климата.
Для решения этой задачи выбрали необычный формат, получивший название «Национальная предпринимательская инициатива». Его необычность состоит в том, что к улучшению предпринимательского климата были призваны сами предприниматели.
Рабочие группы, сформированные в рамках проекта, отражали основные аспекты инвестиционного климата. Каждую группу возглавил «знаковый» в своей сфере предприниматель: например, Борис Нуралиев, легендарный создатель 1С, – группу по улучшению налогового администрирования, глава российского Ernst & Young Александр Ивлев – группу по улучшению регуляторной среды для бизнеса и т. д.
В каждую группу вошли как предприниматели, так и представители государственных органов. В «нашей» группе «Оптимизация процедур регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» это были Федеральная налоговая служба, Минэкономики, Минкомсвязи, Банк России, Росфинмониторинг и еще несколько госорганов.
Президент поставил перед рабочими группами следующие задачи.
1. Собрать предложения предпринимательского сообщества по улучшению и упрощению государственных процедур.
2. Сформировать из них дорожные карты конкретных действий – реформ, которые будут утверждены распоряжением Правительства России.
3. Отследить реализацию этих дорожных карт и удовлетворенность предпринимательского сообщества.
Количественные измерители результата
При старте «Национальной предпринимательской инициативы» в качестве измерителя был принят авторитетный рейтинг Doing Business Всемирного банка, оценивающий качество деловой среды в более чем сотне стран. Рейтинг разделен на несколько категорий: регистрация предприятий, регистрация прав собственности, налоговое администрирование и т. п. На показатели этого рейтинга ориентируются как профессиональные инвесторы, так и широкая публика, оценивая привлекательность той или иной страны для ведения бизнеса.
Позиция в рейтинге подсчитывается по трем параметрам: количество процедур, необходимых, например, для регистрации предприятия; стоимость; общие затраты времени в рабочих днях. Именно в соответствии с разделами рейтинга были сформированы рабочие группы «Национальной предпринимательской инициативы».
Позиция в рейтинге подсчитывается по трем параметрам: количество процедур, необходимых, например, для регистрации предприятия; стоимость; общие затраты времени в рабочих днях. Именно в соответствии с разделами рейтинга были сформированы рабочие группы «Национальной предпринимательской инициативы».
Разумеется, любой количественный показатель никогда не дает вполне объективной картины достигнутых результатов. Международные рейтинги зачастую страдают субъективизмом: Сингапуру и Новой Зеландии, например, открытие банковского счета не включают в процедуру регистрации предприятия, а России, Китаю, Бразилии – включают, что драматично сказывается на их позиции в рейтинге.
В связи с недостаточностью международного рейтинга для измерения результатов в 2013 году Агентство стратегических инициатив запустило Национальный рейтинг инвестпривлекательности регионов. Своего рода Doing Business, но лучше учитывающий российскую специфику и, что крайне важно, позволяющий сравнивать регионы между собой и оценивать успешность региональных властей. В 2014 году публикация итогов рейтинга уже привела к первым отставкам в экономических блоках регионов, которые показали плохие результаты.
Кроме рейтингов, которые являются достаточно трудоемким инструментом и определяются раз в год, Агентство стратегических инициатив использует социологические опросы предпринимателей, чтобы понимать, насколько предпринимательское сообщество в различных регионах заметило те или иные улучшения.
Текущую ситуацию работы по всем дорожным картам «Национальной предпринимательской инициативы», а также осуществленные и находящиеся в стадии выполнения реформы, позиции России в мировом рейтинге, результаты опросов предпринимателей и т. п. можно найти на сайте Инвестклимат.рф.
Так выглядит первая страница документа, концентрирующего в себе полгода работы десятков предпринимателей и чиновников – членов рабочей группы «Национальной предпринимательской инициативы».
В первые месяцы после начала реализации дорожных карт между чиновниками, отчитывающимися о ходе работы, и предпринимателями, возглавляющими рабочие группы, регулярно возникали недоразумения: что считать «исполненным пунктом»? Докладчик от ведомства говорил: «Итак, законопроект внесен в правительство, предлагаем считать пункт исполненным». – «Постойте, постойте! – возражали предприниматели. – А внесение в Госдуму и прохождение всех трех чтений? А подписание закона президентом? А принятие всех необходимых подзаконных актов? И, самое главное, реальное принятие изменений предпринимательским сообществом, реальная готовность “так жить”?»
Потребовалось отдельное привлечение внимания к этому вопросу первых лиц государства, чтобы зафиксировать: результат – это принятый и вошедший в практику закон, но никак не внесение законопроекта в какую-либо инстанцию.
Творческая работа над дорожными картами
Даже в небольшой бизнес-организации для внедрения изменений нужно обсуждать их с ключевыми руководителями, вовлекать в процесс людей, которые могут помочь или помешать, «продавать» идею улучшений заинтересованным сторонам.
Тем более это справедливо в отношении государственных процедур, любое изменение которых затрагивает интересы тысяч людей и организаций, зачастую противоположных и конфликтующих интересов.
Наиболее плодотворная форма работы над улучшением государственных процедур предполагает участие людей с «разных сторон баррикады». Так, например, практически каждое заседание президиума общероссийской предпринимательской организации «ОПОРА России» включает выступление руководителя одного из ключевых федеральных ведомств и дискуссию по его итогам. Только за последние месяцы работы над этой книгой такие дискуссии состоялись с участием председателя Центрального банка, руководителей Минпромторга, Федеральной антимонопольной службы, Федеральной службы по тарифам. Это позволяет предпринимателям эффективно донести свою позицию и в ответ услышать аргументы и логику госорганов.
Аналогично в рамках «Национальной предпринимательской инициативы» чиновники и предприниматели совместно вырабатывали предложения по улучшению государственных процедур. Этот процесс занял несколько месяцев, с лета до осени 2012 года, и был весьма драматичным и напряженным. Каждый пункт дорожной карты – это существенное изменение федерального законодательства или ведомственных процедур, поэтому по каждому пункту шли ожесточенные многодневные дискуссии в рабочих группах.
Интересно было наблюдать, как небыстро и непросто в такой совместной работе происходит осознание «своей правды» у людей, находящихся «по ту сторону баррикады». На рабочей группе по регистрации предприятий первые варианты предложений предпринимательского сообщества отличались радикализмом. «Давайте нам регистрацию юрлица за два часа в интернете, как в Новой Зеландии! И возможность использовать как адрес предприятия любой почтовый адрес, хоть абонентский ящик! И возможность открывать счет предприятия без личного визита в банк!»
Однако представители Федеральной налоговой службы, Центробанка, Росфинмониторинга открывали противоположный взгляд на проблему, недоступный «изнутри» предпринимательства. Например, что такого рода радикальными «улучшениями» можно не только существенно облегчить жизнь «обналичке» и фирмам-однодневкам, но и внести страну в черные списки FATF – международной организации по борьбе с отмыванием преступных доходов. А это означает снижение кредитных рейтингов российских компаний, затруднение доступа к международному финансированию, осложнение международных финансовых операций для российских банков и экспортеров.
Член рабочей группы по оптимизации процедур регистрации предприятий рассказал об интересном диалоге на международной конференции госорганов, регистрирующих юридические лица.
«Мы задаем вопрос представителю Новой Зеландии, являющейся № 1 в рейтинге Doing Business по регистрации предприятий: “Скажите, вот вы регистрируете предприятие за два часа через интернет. А как вы за эти два часа проверяете, что учредитель не внесен в реестр недееспособных, что ему не запрещено судом учреждать предприятия? Как вы успеваете проверить, что заявленный адрес регистрации компании действительно существует или что на него не зарегистрирована еще пара сотен юрлиц?”
Ответ потряс нас до глубины души: “Что значит как мы проверяем? Мы никак не проверяем! Ведь если человеку запрещено судом учреждать предприятия, он же не будет регистрировать компанию? И конечно, никто не будет при регистрации указывать несуществующий адрес!»
Тогда мы поняли, что и мы в части государственных сервисов кое-что умеем…»
Превращение дорожных карт в законы
Специалисты по организационному развитию говорят, что одна из самых сложных управленческих задач – это внедрение изменений в крупной корпорации. Это впятеро, вдесятеро верно в отношении государственной машины. Если для реализации изменений внутри корпорации нужно вовлекать множество подразделений и подталкивать их к нужным действиям, то для государственных улучшений то же самое приходится делать на уровне целых ведомств, профессиональных ассоциаций, групп влияния.
Государственные изменения идут чрезвычайно долго, сложно, запутанными и извилистыми путями. Весьма вероятно, что многие из этапов этого движения напрямую не подчинены инициатору изменений. При этом мало кто может помочь, зато многие способны помешать.
Вот как это выглядит на примере дорожных карт «Национальной предпринимательской инициативы».
Сначала улучшение принимается «в целом» в общем составе дорожной карты, проходя согласование пары десятков ведомств, зачастую вписанных в круг согласования «на всякий случай» и не очень-то владеющих сутью вопроса. Некоторым из них нужно еще и еще раз доказывать и объяснять: нет, это не облегчит жизнь однодневкам… нет, это не ухудшит собираемость налогов…
В каком-нибудь из согласующих ведомств, особенно не имеющем прямого отношения к вопросу, обязательно найдется не в меру пассионарный сотрудник, который пожелает высказать замечания. Эти замечания нужно снимать, весь круг согласований проходить заново.
Дорожные карты готовятся к утверждению Наблюдательным советом, который возглавляет Президент РФ. Последние дни перед заседанием Набсовета в Кремле – это жесточайший совещательный аврал, в котором снимаются последние разногласия между ведомствами и предпринимателями.
Дорожная карта утверждена Наблюдательным советом. Всё. Высшая подпись есть, можно вздохнуть спокойно? Не тут-то было!