Антидемократичность предложения о деполитизации
Учитывая вероятность неэффективного государственного вмешательства, деполитизация экономики путем снижения значимости государства и предоставления независимости от правительства важным государственным органам, таким как центральный банк, кажется отличной идеей. Но какая «политика» там действует? Чье влияние мы рекомендуем сократить? В демократических странах это влияние народа. Рынки работают в соответствии с правилом «один доллар – один голос», в то время как демократическая политика действует по принципу «один человек – один голос». Таким образом, предложение об усилении деполитизации экономики в условиях демократии представляет собой, по сути, антидемократический проект, который нацелен дать больше власти в управлении обществом тем, у кого больше денег.
Не существует единого «научного» способа провести границу между рынком и политикой
Согласно доводу о неэффективности государственного вмешательства, экономика, или логика рынка, должна превосходить политику и, безусловно, другие сферы жизни, такие как искусство, научная деятельность и прочие. В наши дни это мнение получило настолько широкое признание, что большинство людей считают его само собой разумеющимся. Но у него есть серьезные недостатки.
Во-первых – и этот момент кажется очевидным для неэкономистов, но его с трудом принимают экономисты, – нет ни одной причины для того, чтобы логика рынка превалировала над другими сферами жизни. Не хлебом единым жив человек.
Во-вторых, аргумент основан на скрытом предположении, что существует один правильный «научный» способ принять решение о том, что следует относить к сфере рынка и что должно принадлежать сфере политики. Например, сторонники теории неэффективного государственного вмешательства говорят, что такие действия, как принятие законодательства в отношении минимальной заработной платы или тарифной защиты для молодых отраслей промышленности, представляют собой посягательство «политической» логики на священную сферу логики рыночной. И некоторые экономические теории оправдывают такую политику. В итоге получается, что, по сути, эти экономисты называют другие экономические теории «политическими», а значит, менее важными, одновременно утверждая, что их собственная экономическая теория каким-то образом является истинной – или даже «единственной».
Белая колдунья и древняя магия: безусловная невозможность деполитизации
Даже если мы признаем правильной экономическую теорию сторонников идеи о неэффективности государственного вмешательства, провести четкую границу между экономикой и политикой все равно не представляется возможным, потому что точная граница рынка в конечном счете определяется политикой, а не экономической теорией в любой ее вариации.
Прежде чем даже заключать сделки на рынке, нам нужны (явные и неявные) правила о том, что можно продавать, кто может продавать и как можно продавать на рынке. Все эти правила в некотором смысле носят ограничительный характер, следовательно, ни один рынок нельзя назвать по-настоящему «свободным»[126]. И эти основные правила не могут быть установлены экономической логикой. Не существует «научного» перечня того, что должно (или не должно) покупаться или продаваться на рынке. Это политическое решение.
Все общества не допускают определенные «товары» на рынок: людей (рабство), человеческие органы, детский труд, огнестрельное оружие, государственные должности, здравоохранение, разрешения на медицинскую практику, человеческую кровь, документы об образовании и тому подобное. Тем не менее экономических причин не разрешать торговать этим на рынках нет. В самом деле, все перечисленное уже бывало юридическим объектом рыночных сделок в разные времена, в разных местах.
При этом мы вывели на рынок то, чего там не было прежде. До принятия законов по защите патентов, авторских прав и товарных знаков в XVII–XIX веках «идеи» (интеллектуальная собственность) не продавались на рынках. Сегодня мы покупаем и продаем права на загрязнение природы («продажа квот на выбросы вредных газов») или ставки на номинальные экономические показатели (например, деривативы, основанные на индексе фондового рынка или уровне инфляции), но всего несколько десятилетий назад эти вещи даже не существовали.
Правительство также устанавливает основные правила относительно того, что экономические субъекты могут и не могут делать в пределах своей области на рынке. Ложная реклама, продажи, основанные на недостоверной информации, инсайдерская торговля[127] и другие подобные практики запрещены. Требования к минимальному размеру заработной платы, охране здоровья и безопасности на рабочем месте, продолжительности рабочего дня устанавливают границы, на основании которых компании строят свои взаимоотношения с сотрудниками. Нормы выбросов, углеродные квоты и борьба с шумовым загрязнением регулируют, каким образом компании могут производить свою продукцию.
Так политика создает, формирует и перестраивает рынки до начала любой рыночной деятельности. Это словно «древняя магия», существовавшая до начала времен, которой владел Аслан (Лев), а не Белая Колдунья в детской книге Клайва Льюиса «Лев, колдунья и платяной шкаф».
Что же делает правительство
В настоящее время правительство производит огромный ассортимент продуктов: оборона, правопорядок, инфраструктура, образование, научные исследования, здравоохранение, пенсии, пособия по безработице и уходу за ребенком, уход за престарелыми, социальные пособия для бедных людей и поддержка культуры (например, содержание музеев и национальных памятников, субсидии национальной киноиндустрии). Список можно продолжать.
Большинству правительств также принадлежат государственные предприятия по производству таких товаров и услуг, которыми в других странах занимаются частные компании: электричество, нефть, сталь, полупроводники, банковские, авиационные услуги и прочее. Для этого оно нанимает людей и тратит много денег на закупку сырья, начиная с карандашей и заканчивая ядерными реакторами. Заработная плата государственных служащих и материальные затраты оплачиваются за счет налогов и других источников государственных доходов. Налоги включают в себя: подоходный налог, налог на прибыль (налог на доходы компаний), налог на имущество, налог на добавленную стоимость (или налог с продаж), налог на определенные продукты (например, алкоголь, бензин) и прочее. Другие источники дохода включают дивиденды от государственных предприятий, процентные платежи от финансовых активов, которыми владеет государство, а в развивающихся странах еще и денежные перечисления из богатых стран (международная помощь).
Помимо этого, правительство передает много денег из одной части экономики в другую; оно облагает налогом некоторых людей и использует полученные средства для субсидирования других. Пособия по социальному обеспечению представляют собой наиболее важные трансферты, где правительство выступает в качестве посредника. Но они тоже включают в себя субсидии на отдельные виды производственной деятельности (например, сельское хозяйство, молодые отрасли промышленности, отрасли промышленности, находящиеся в кризисном состоянии) и инвестиции (например, научные разработки частных компаний, энергосберегающая реконструкция домов).
В дополнение к прямому производству, расходам и трансфертам иногда правительство использует свою власть, чтобы оказать влияние на уровень активности в экономике. Такое поведение известно как фискальная (налогово-бюджетная) политика. Просто тратя больше (или меньше) или повышая (увеличивая) налоги, независимо от точной доли таких расходов или налогов, оно может усилить (или ослабить) экономику. Используя свою монополию на выпуск банкнот, через центральный банк правительство проводит денежно-кредитную политику путем изменения процентных ставок или количества денег в обращении, влияя, соответственно, на уровень экономической активности.
Реальные цифры
Судя по удельному весу государственных расходов в ВВП, за последние полтора века влияние правительства существенно усилилось
До XIX века влияние правительств большинства стран на экономику было незначительным, поскольку в их ведении находился ограниченный перечень функций. В 1880 году среди государств, чьи данные доступны, наибольшим влиянием пользовалось правительство Франции, его расходы равнялись 15 процентам ВВП. В Великобритании и США государственные расходы были эквивалентны 10 процентам ВВП, а в Швеции – всего 6 процентам{156}.
За последнее столетие – полтора, с учетом требований современной экономики, масштаб деятельности правительств значительно расширился. Даже в развивающихся странах, где он обычно меньше, чем в богатых, государственные расходы эквивалентны 15–25 процентам ВВП[128]. Эта цифра составляет 30–55 процентов для богатых стран со средним показателем около 45 процентов (в среднем в ОЭСР в 2009 году). В нижней части диапазона (30–40 процентов) находятся (в порядке возрастания) Корея, Швейцария, Австралия и Япония. На другом конце (по 55 процентов) (в порядке убывания) расположены Дания, Финляндия, Франция, Швеция и Бельгия. В середине – США и Новая Зеландия (более 40 процентов), Германия и Норвегия (около 45 процентов) и Нидерланды и Великобритания (около 50 процентов){157}.
За последнее столетие – полтора, с учетом требований современной экономики, масштаб деятельности правительств значительно расширился. Даже в развивающихся странах, где он обычно меньше, чем в богатых, государственные расходы эквивалентны 15–25 процентам ВВП[128]. Эта цифра составляет 30–55 процентов для богатых стран со средним показателем около 45 процентов (в среднем в ОЭСР в 2009 году). В нижней части диапазона (30–40 процентов) находятся (в порядке возрастания) Корея, Швейцария, Австралия и Япония. На другом конце (по 55 процентов) (в порядке убывания) расположены Дания, Финляндия, Франция, Швеция и Бельгия. В середине – США и Новая Зеландия (более 40 процентов), Германия и Норвегия (около 45 процентов) и Нидерланды и Великобритания (около 50 процентов){157}.
В составе государственных расходов значительная часть – трансферты, а не собственное потребление или инвестиции
Теперь обратите внимание, что значительная часть государственных расходов идет отнюдь не на содержание самого правительства или инвестиции. Это трансферты, то есть перевод денег из одной сферы экономики в другую, особенно на программы социальной защиты, такие как пособия малоимущим и по безработице. Поэтому при расчете ВВП вы не должны принимать их во внимание.
Выплаты по социальному обеспечению составляют эквивалент 10–25 процентов ВВП в богатых странах. Так, например, правительство, общая сумма расходов которого эквивалентна 55 процентам ВВП, может фактически тратить 30 процентов ВВП, если производимые им выплаты по социальному обеспечению составляют 25 процентов ВВП.
В развивающихся странах выплаты в виде социальных расходов значительно ниже, так что разрыв между долей государственных расходов в ВВП и долей ВВП, произведенного правительством, в этих странах намного меньше. По данным Всемирного банка, социальные расходы колеблются практически от нуля (Парагвай, Филиппины) до 4–5 процентов ВВП (Маврикий, Эфиопия) в большинстве развивающихся стран.
Несмотря на то что из-за этого роль правительства в экономике выглядит более значимой, чем есть на самом деле в показателях ВВП, большинство специалистов все еще используют данные по расходам (а не по добавленной стоимости) как показатель того, насколько важную роль оно играет в экономике страны. Такой метод можно оправдать на том основании, что если что-то было передано, это не означает, что оно не имеет никакого эффекта. Хорошо известно, что, позитивно или негативно, программы социального обеспечения влияют на отношение и поведение граждан с точки зрения экономии, выхода на пенсию и работы. Они могут даже поощрять людей пойти на больший риск в выборе профессии, предпринимательской деятельности и готовности к смене работы, предоставляя им «подстраховки», – например, известный лозунг Шведской социал-демократической партии гласит: «Защищенные люди осмеливаются».
Влияние правительства нельзя точно измерить
Ни в одной сфере жизни человека числа не в силах полностью описать реальность. Некоторые ее аспекты трудно оценить количественно. Более того, все числа построены на основе частных теорий, по определению фокусирующихся на одних аспектах реальности, при этом игнорирующих другие, в том числе исчисляемые (вспомните исключение домашней работы из ВВП).
Для оценки работы правительства это весьма серьезная проблема, потому что оно есть действующее лицо, которое однозначно наделено властью в установлении правил, ограничивающих и принуждающих граждан. Независимо от размера бюджета или количества государственных предприятий оно может оказывать сильное влияние на остальную экономику, если устанавливает множество правил и имеет силу обеспечить их исполнение.
Это не эзотерический теоретический каламбур. До 1980-х годов многие люди верили, что «экономическое чудо» стран Восточной Азии, таких как Япония, Тайвань или Корея, служило образцом политики свободного рынка на том основании, что правительства этих стран слабо влияли на экономику (судя по их бюджету). Однако это не означает, что они придерживались тактики невмешательства. В период «чуда» они сильно влияли на эволюцию экономики стран посредством экономического планирования, регулирования и других направляющих мер. Глядя только на бюджетные показатели, люди серьезно ошибались насчет истинной природы и значения правительства в этих странах.
Заключение: экономическая теория не существует вне политики
В преддверии президентских выборов в США в 2000 году Financial Times проводила опрос общественного мнения: людей спрашивали не только о том, кого из кандидатов они поддерживают, но и почему они не поддерживают другого. Наиболее часто отсутствие поддержки объясняли тем, что этот «другой» (это говорилось как о Буше, так и о Горе) был «слишком политизированным».
Неужели те американцы и правда хотели избрать на крупнейший политический пост в мире человека, который плохо разбирался в политике? Конечно, нет. Они говорили так, потому что сегодня «политика» стала грязным словом, а определение «политизированный» превратилось в мощное средство дискредитации политика.
И так думают не только граждане США. В некоторых молодых демократических странах политика вызывает такие страсти, что выборы приводят к беспорядкам и смертям. Хотя о многих других – мы постоянно слышим о самой низкой в истории явке на выборы. Повсюду в политических партиях наблюдается текучка составов. От Имрана Хана, игрока в крикет в Пакистане, до Беппо Грилло, комика в Италии, многие политики приходят на видное место именно потому, что они – как бы это сказать? – не политики.
Растущее недоверие к политике – отчасти дело рук самих политиков. По всему миру они сделали все возможное, чтобы дискредитировать себя, – взять хоть итальянца Сильвио Берлускони, просто мастера в этом искусстве. Тем не менее и он пользовался поддержкой экономистов свободного рынка. Последние, в частности сторонники теории неэффективности государственного вмешательства, сами уговорили остальную часть мира, в том числе многих политиков и чиновников, что мы не можем доверить тем, кто управляет правительством, действовать в общественных интересах. Таким образом, они уверили нас, что чем меньше делает правительство, тем лучше. Даже в тех областях, где правительство считается «неизбежным злом», его следует ограничивать жесткими правилами, которые политики не смогут не принимать всерьез. Такое недоверие к политике, в свою очередь, способствовало популяризации экономики свободного рынка, которая предлагает минимизировать влияние политики на экономику. Однако данная точка зрения основана на очень сомнительных теоретических доводах, как я уже объяснял в этой главе. И кроме того, не подтверждается доказательствами. На страницах моей книги вы не раз встречали аргументы в пользу того, что практически всем историям экономического успеха способствовала, если не организовывала их, активная позиция государства.
Примеры успешного государственного вмешательства, конечно, не доказывают, что влиятельное правительство всегда лучше для страны. Реальные государственные деятели необязательно должны быть левиафанами либертарианского дискурса или современным воплощением короля-философа Платона. Много правительств нанесли ущерб экономике своих стран, иногда даже катастрофический. Тем не менее государство по-прежнему самая мощная организационная технология, изобретенная человечеством, а значит, достичь значительных экономических (и социальных) изменений без него очень непросто.
Глава 12 «Все, что можно пожелать»: международный масштаб
Международная торговля
«В Поднебесной есть все, что только можно пожелать»
В 1792 году король Великобритании Георг III отправил специального посланника Эрла Макартни в Китай. Макартни должен был убедить китайского императора Цяньлуна позволить Великобритании вести свободную торговлю по всей территории Китая, а не только через Кантон (Гуанчжоу), в то время единственный порт, открытый для иностранцев. Британская империя имела большой торговый дефицит с Китаем (что здесь нового?), по большей части из-за недавно обретенного пристрастия к чаю, и полагала, что сумеет уменьшить разрыв, если получит право торговать свободно.
Миссия полностью провалилась. Цяньлун отправил Макартни назад с письмом к Георгу, в котором сообщал, что Поднебесная не видит необходимости вести торговлю с Великобританией. Он напомнил британскому королю, что Китай позволил европейцам торговать в Кантоне только в качестве «проявления милости», поскольку «чай, шелк и фарфор, которые производит Поднебесная, абсолютно необходимы европейским народам». Цяньлун заявил, что «в Поднебесной есть все, что только можно пожелать, и мы не испытываем недостатка в продуктах в пределах собственных границ. Нет ничего такого, что нам нужно импортировать с мануфактур заморских варваров в обмен на нашу продукцию»{158}.