Итак, если вы можете свободно переложить обязанность платить за общественные блага на других людей, у вас нет стимула платить добровольно. Если же каждый начнет думать подобным образом, никто не станет за них платить, а это означает, что общественные блага исчезнут вообще. В лучшем случае крупные потребители будут обеспечивать недостаточное количество таких благ, потому что им выгоднее позволить другим пользоваться ими, чем не иметь их вообще. Большая компания, ведущая в своей области, может построить дорогу и позволить пользоваться ею бесплатно, если отсутствие дороги обойдется слишком дорого ее бизнесу. Впрочем, даже в этом случае пропускная способность дороги определяется потребностями компании, а не общества; стало быть, с общественной точки зрения она может быть неоптимальной. Поэтому широкое признание получило мнение, что достаточно общественных благ создается только в том случае, если правительство облагает налогом всех потенциальных пользователей (что часто означает всех граждан и жителей города) и употребляет полученные средства, либо самостоятельно предоставляя общественные блага, либо нанимая поставщика для их обеспечения.
Большинство общественных благ таковы по политическим причинам: истинно общественных благ немного
Важно отметить, что в действительности мало что должно быть общественным благом. Конечно, от использования некоторых благ невозможно отстранить неплательщиков – во всяком случае, это дорого обойдется. Например, возьмем расходы на национальную оборону. Нельзя вести войну таким образом, чтобы защищать только тех, кто заплатил за эту «услугу». Система защиты от наводнений служит еще одним таким примером. Просто невозможно выборочно затопить дома тех, кто не заплатил за ее строительство. Но во многих случаях общественные блага считаются таковыми потому, что все решили, что они таковыми являются. Многие общественные блага, финансируемые за счет налогов и предоставляющиеся правительством, легко превратить в частные. На дорогах и мостах можно поставить пункты взимания платы за пользование; так поступают многие страны. В наши дни уже технически возможно заменить маяки специальными радиосигналами, которые будут посылаться только плательщикам. Несмотря на это, многие правительства предоставляют широкий спектр продуктов и услуг по (хорошим и плохим) политическим причинам.
Малое количество поставщиков приводит к социальной неэффективности: несовершенная конкуренция
Еще более спорный вопрос, обсуждаемый экономистами, – несостоятельность рынка при существовании монополии или олигополии; такое явление в неоклассической экономической теории обобщенно называют несовершенной конкуренцией.
На рынке с большим количеством конкурентов производители не могут свободно устанавливать цены, поскольку конкурент всегда имеет возможность подрезать их до уровня, после которого дальнейшее снижение цены приведет к потерям. А вот компания-монополист или олигополист обладает такой властью, чтобы решать (полностью в первом случае и частично во втором), какую цену ей назначить в зависимости от количества производимой ею продукции (об этом подробно рассказывается в главе 2). В случае олигополии компании объединяются в картели, после чего ведут себя, подобно монополистам, устанавливая высокую монопольную цену.
Однако, согласно неоклассической экономике, несостоятельностью (провалом) рынка считается непередача дополнительной прибыли от потребителей компаниям, имеющим власть на рынке. Несостоятельность связана с социальными потерями, которые даже доминирующие на рынке компании не способны устранить, – это явление называется аллокативные общественные издержки монополии[124].
Разрушить, национализировать или урегулировать? Как справиться с несовершенной конкуренцией
Существует мнение, что если на рынке больше компаний, обладающих рыночной властью, то правительство может попытаться уменьшить общественные издержки монополии за счет снижения рыночной власти этих компаний.
Наиболее радикальная из таких мер – это идея разделить подобную компанию на части, чтобы увеличить конкуренцию. Правительство США фактически сделало это в 1984 году с компанией AT&T – гигантом в сфере телефонных услуг. Она была разделена на семь региональных отделений Baby Bells. Обычным подходом также служит запрет правительства на формирование картелей олигополистическими компаниями и сговор при установлении цен на продукцию. Правительство может также удерживать цены на таком рынке на уровне, максимально близком к тому, который был бы в условиях совершенной конкуренции.
Случай естественной монополии – его можно наблюдать в таких отраслях, как электричество, вода, газ и железные дороги, – представляет уникальную проблему. Здесь имеется множество поставщиков, у каждого из которых есть свои сети, скажем, водопроводных труб или железных дорог. При этом стоимость производства повышается настолько, что монополия представляет собой наиболее экономически эффективный вариант. В таком случае правительство создает государственное предприятие и руководит им, как будто оно не монополия. Кроме того, правительство может дать разрешение на монополию компании из частного сектора, но регулировать ее ценовую политику, заставляя устанавливать цену за единицу продукции на уровне ее себестоимости (или средних издержек)[125].
По сравнению с общественными благами или внешним эффектом из-за несовершенной конкуренции в несостоятельности рынка больше противоречий
Мало экономистов пожелают спорить о том, что общественные блага и экстерналии приводят к несостоятельности рынка, хотя они могут оспаривать фактические масштабы этих явлений. Однако когда дело доходит до несовершенной конкуренции, возникает гораздо больше противоречий.
Как я говорил в главе 4, шумпетерианская и австрийская школы осуждают совершенную конкуренцию, идеализируемую экономистами неоклассической школы, считая ее состоянием экономического застоя, где нет никаких инноваций. Если приманка (временной) монопольной прибыли мотивирует компании к инновациям, подавление или даже раздробление монополий приведет к сокращению инноваций и технологическому застою. От того, что Шумпетер называет «бурей созидательного разрушения», по их мнению, в долгосрочной перспективе не застрахована ни одна монополия. General Motors, IBM, Xerox, Kodak, Microsoft, Sony, Blackberry, Nokia и многие другие компании, которые когда-то были почти полными монополистами на своих рынках и считались непобедимыми, утратили свои позиции и даже закончили свои дни на свалке истории, как, например, Kodak{153}.
Возможные причины несостоятельности рынка зависят от теории работы рынков
Только что я продемонстрировал, что один и тот же рынок, где доминируют монополии, может быть рассмотрен как наиболее успешный одной школой экономической теории (шумпетерианской или австрийской) и как случай полнейшей несостоятельности – другой (неоклассической). Разумеется, монополия может служить самым крайним примером, но выше я уже описал множество случаев, когда некоторые школы видели успех рынка в том, что другие считали провалом. Например, я отмечал, что сторонник неоклассической школы высоко оценивает свободный рынок за то, что он позволяет всем странам максимизировать свой доход с учетом их ресурсов и производственного потенциала, но девелопменталисты критикуют его за то, что он мешает отсталым странам нарастить свой производственный потенциал и таким образом максимизировать свои доходы в долгосрочной перспективе.
Дело в том, что трактовка несостоятельности рынка и, соответственно, оправдание действий правительства, зависят от того, какую теорию работы рынка вы принимаете. Поскольку различные экономические теории придерживаются разных взглядов на то, как работают рынки и что считать их несостоятельностью, мы не можем вынести взвешенное суждение о роли государства без учета всего спектра соответствующих экономических теорий. Эта точка зрения усиливает аргументы в пользу плюралистического подхода к экономике, с которым я познакомил вас в главе 4.
Неэффективное государственное регулирование
Как верно отмечают некоторые экономисты – приверженцы свободного рынка, проявление несостоятельности рынком необязательно означает, что ситуация улучшится при государственном вмешательстве. Энн Крюгер, Джеймс Бьюкенен, Алан Пикок и их последователи справедливо отвергают отдельные факты несостоятельности рынка в качестве обоснования гипотезы о том, что государство представляет собой современное воплощение «правителя-философа» Платона – великодушного, всезнающего и всесильного. Они указывают, что реальные правительства не идеальны и что они могут оказаться неспособны – или, хуже того, могут даже не хотеть – исправить ситуацию несостоятельности рынка. Согласно этой теории, называемой теорией неэффективного государственного вмешательства или иногда теорией общественного выбора, цена неэффективного государственного вмешательства зачастую обходится обществу дороже, чем цена несостоятельности рынка. Выходит, лучше смириться с неэффективной работой рынка, чем согласиться на правительственное вмешательство, которое только ухудшит положение дел.
Диктаторы, политики, чиновники и «группы по интересам»: правительство – точнее, те, кто его контролирует, – может не хотеть работать ради общего блага
Теория неэффективности государственного вмешательства находит ряд причин, по которым правительство иногда не хочет проводить «правильную» политику, даже если может. В некоторых случаях им управляет диктатор, заинтересованный не в благосостоянии граждан, а в собственном обогащении, как, например, Мобуту Сесе Секо (Заир, 1965–1997) и Фердинанд Маркос (Филиппины, 1965–1986). Эти «хищнические» государства – вернее, их лидеры – налогами и взяточничеством выжимают соки из экономики, что приводит к катастрофическим долгосрочным последствиям.
В условиях демократии правительство находится под контролем политиков, главная цель которых состоит в том, чтобы получить и удержать власть, а не способствовать достижению общественных интересов. Они последовательно проводят политику, повышающую их шансы на выборах, – увеличение государственных расходов без должной отдачи в виде роста доходов, например. При мажоритарной избирательной системе, основанной на избирательных округах, в противоположность системе, основанной на партийных списках, политики пытаются направить государственные финансы на проекты, развивающие их собственные округа, даже если с национальной точки зрения это создает лишние траты. Вот почему во многих странах больше аэропортов и стадионов, чем им на самом деле нужно.
Даже если политики выбирают правильный курс, они не всегда способны реализовать его должным образом, потому что у чиновников, управляющих его реализацией, есть свои планы. Последние станут разрабатывать такую стратегию управления государством, которая будет служить на благо им, а не избирателям, – раздувая бюджеты своих ведомств, минимизируя усилия, сокращая сотрудничество с другими ведомствами, чтобы защитить собственные сферы влияния. Таких называют «корыстолюбивыми чиновниками». Если вы хотите увидеть их в действии, посмотрите телесериал ВВС «Да, господин министр» и его продолжение «Да, господин премьер-министр» с участием легендарного южноафриканского актера Найджела Хоторна, который играет учтивого и хитрого заместителя министра Хамфри Эплби.
И последняя, но не менее важная причина – это лоббирование, осуществляемое различными группами лиц с общими интересами. Банкиры продвигают введение более мягкого финансового регулирования, промышленники просят об усилении защиты торговли, профсоюзы настаивают на повышении минимальной заработной платы, и все это они делают, не учитывая последствий для национальной финансовой стабильности, потребительских цен или безработицы. Иногда эти «группы по интересам» не просто лоббируют, но успешно руководят теми самыми государственными органами, которые должны ими управлять, – таким образом происходит захват регулирующих органов. Например, отражая силу финансовой индустрии США, в течение последних тридцати двух лет (между первым президентством Рональда Рейгана в 1981–1985 годах и первым сроком правления Барака Обамы в 2009–2013 годах) шесть из десяти человек, занимающих должность министра финансов США (в совокупности в департаменте в течение 21,5 года), вышли из финансовой индустрии{154}. Двое из них, Роберт Рубин и Хэнк Полсон, работали в одной компании – Goldman Sachs.
Точкой соприкосновения всех этих теорий служит то, что правительство находится под контролем и влиянием людей, которые, как и все остальные, эгоистичны. Наивно, если не безумно, ожидать, что они поставят общественные интересы выше личных.
Правительство бывает неспособно компенсировать несостоятельность рынка, даже если захочет, из-за асимметричной информации и ограниченности ресурсов
В дополнение к вопросу о мотивации правительства – точнее, тех, кто его контролирует, – теория неэффективности государственного вмешательства ставит еще один вопрос: способно ли правительство компенсировать несостоятельность рынка даже в том маловероятном случае, если оно действительно хочет повысить общественное благосостояние?
Иногда государственная политика терпит неудачу из-за асимметричной информации. Напоминаю, это значит, что при взаимодействии двух сторон одна из них знает о деятельности, в которую вовлечена, больше, чем другая. Правительство, например, может продолжать осуществлять защиту молодой отрасли промышленности, потому что ее лоббисты говорят, что отрасль не сумела «вырасти» из-за невезения, а не из-за недостаточных усилий в повышении производительности. Даже если государственный аппарат сумел решить проблему неполноты информации и каким-то образом разработал здоровую политику, ему, особенно в бедных странах, может просто не хватать человеческих и финансовых ресурсов для ее надлежащего осуществления.
Деполитизация: избавьте рынок от политики
Когда намерения и способности правительства можно поставить под сомнение, теория неэффективности государственного вмешательства подчеркивает, что, если разрешить его в целях компенсации несостоятельности рынка, ситуация только усугубится. Рынки могут оказываться несостоятельными иногда, но правительства несостоятельны практически всегда, и даже в еще большей степени, – такой вот вывод.
Предлагаемое решение – избавить рынок от политики, или, используя более модное слово, деполитизировать экономику. Чтобы добиться этого, согласно нашей теории, следует сократить функции правительства до минимума за счет снижения его расходов (и, следовательно, налогов), дерегулирования рынков и приватизации госпредприятий. В тех немногих сферах, где мы по-прежнему нуждаемся в нем, таких как обеспечение устойчивости валютного курса или регулирование естественных монополий, политический процесс должен быть изолирован от политики путем предоставления независимости от правительства тем государственным органам, которые действительно занимаются этими вопросами – например, независимому центральному банку и независимым органам, регулирующим естественные монополии (такие как газ, телекоммуникации и другие).
Рынок и политика
Неэффективное государственное вмешательство следует принимать всерьез, но с легким оттенком скепсиса
Неэффективное государственное вмешательство – это реальная ситуация дел в разных странах, и ее необходимо воспринимать всерьез. Для понимания экономики теория неэффективности государственного вмешательства оказала нам услугу, напоминая о том, что в реальной жизни правительства не так совершенны, как написано в учебниках. Помимо «хищнического» государства, которое бывает редким исключением, примеры неэффективного государственного вмешательства окружают нас каждый день. Однако объясняющая его теория преувеличивает масштаб проблемы. Подумайте, если положения этой теории правдивы, не кажется ли вам чудом, что в мире все-таки встречаются приличные правительства? Многие из них работают достаточно хорошо, а некоторые справляются со своими обязанностями даже превосходно.
Собственно говоря, политики, чиновники и заинтересованные группы не так эгоистичны, как изображает их теория неэффективности государственного вмешательства. Можно привести много примеров реальных политиков, продвигающих национальные интересы, а не повышающих свои шансы на выборах; чиновников, руководствующихся принципами служения народу, а не желанием вести легкую жизнь; и групп заинтересованных лиц, которые сдерживают интересы своих сфер деятельности ради всеобщего блага. Кроме того, существуют способы контроля корыстного поведения людей на государственной службе, начиная с продвижения этики государственной службы до введения законов о взяточничестве и других коррупционных действиях (например, кумовства при приеме на работу). Правда, эти правила можно – и так бывает – обойти или даже исказить, как справедливо указывает данная теория. Но несовершенство этих правил не означает, что они абсолютно неэффективны. Возможно, правила и не идеальны, однако стандарты государственной службы сегодня все-таки по большей части выполняются, потому что они установлены{155}.
Антидемократичность предложения о деполитизации
Учитывая вероятность неэффективного государственного вмешательства, деполитизация экономики путем снижения значимости государства и предоставления независимости от правительства важным государственным органам, таким как центральный банк, кажется отличной идеей. Но какая «политика» там действует? Чье влияние мы рекомендуем сократить? В демократических странах это влияние народа. Рынки работают в соответствии с правилом «один доллар – один голос», в то время как демократическая политика действует по принципу «один человек – один голос». Таким образом, предложение об усилении деполитизации экономики в условиях демократии представляет собой, по сути, антидемократический проект, который нацелен дать больше власти в управлении обществом тем, у кого больше денег.