Ежегодно число СРО неуклонно растет. По данным АНО «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства», с июля 2009 года по март 2012 года численность СРО в сфере строительства возросла с 78 до 442 организаций. «Финансовые потоки в СРО на данный момент сконцентрированы очень приличные. Общая сумма, аккумулированная всеми строительными СРО, составляет 200 млрд руб. Формируются эти средства из вступительных и членских взносов, а также взносов в компенсационный фонд, которые обязан платить каждый член СРО ‹…› Но никакой активной деятельности СРО, кроме сбора взносов, не наблюдается. Деньги компенсационных фондов, например, просто лежат мертвым грузом: с момента появления системы в 2010 году не зафиксирована ни одна страховая выплата, не проведена ни одна реформа, требующая финансовых затрат, не создан ни один новый техрегламент»[91].
Первоначально решение о переходе к саморегулированию строительной отрасли принималось главным образом в целях сокращения административных барьеров. Однако сейчас уже многим понятно, что замена лицензирования саморегулированием создает трудности, прежде всего, для малого бизнеса. Неудивительно, ведь взнос в компенсационный фонд 300 тысяч рублей очень чувствителен, а иногда просто неподъемен для индивидуальных предпринимателей и небольших фирм. Как следствие, малый бизнес или сворачивается, или, что происходит чаще, уходит в тень.
Так, согласно данным Национального объединения строителей по состоянию на 9 августа 2010 года, общая численность членов СРО, включающих в свой состав лиц, осуществляющих строительство, составила 80 536. При этом, по данным ФГУ «Федеральный лицензионный центр», в 2007 и 2008 годах было выдано 203 070 лицензий в сфере строительства. Указанные цифры иллюстрируют, что количество лицензиатов перед отменой лицензирования значительно превышало число существовавших организаций, имеющих допуски СРО в строительстве после отмены лицензирования. Несколько десятков тысяч организаций перестали заниматься строительной деятельностью[92].
Можно смело утверждать, что малый бизнес только бы выиграл, если бы в отношении деятельности по строительству сохранилось лицензирование. Это становится ясно, если сравнить размер денежных затрат, необходимых для преодоления соответствующего административного барьера: государственная пошлина за предоставление лицензии в 2013 году составила 6 тысяч рублей, что примерно в 60 раз меньше затрат на вступление в СРО.
Вывод о большем удобстве для бизнеса действовавшего ранее режима лицензирования становится более очевидным, если вспомнить о новеллах Федерального закона от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Такими нововведениями являются, например, бессрочное действие лицензии или подробная регламентация лицензионного контроля.
Что касается безопасности строительства, то абсолютно неочевидно, что возводимые объекты стали безопаснее и качественнее с появлением СРО. Лицензирование подразумевало наличие лицензионного контроля, который худо-бедно, но все же осуществлялся. СРО также имеют полномочия по контролю за деятельностью своих участников. Однако большинство из саморегулируемых организаций на практике такой контроль не осуществляют.
Мнение участника рынкаГенеральный директор ЗАО «Центр Элит Лифт Сервис» Сергей Грибанов[93] «Когда я получал лицензии, это и было на порядок дешевле, и выдавали лицензии профессионалы, которые хоть что-то понимали в моей работе. А сейчас что? Вовлечь как можно больше членов, потому что заработок руководства зависит исключительно от их числа. Для организаторов смысл понятен, а для отрасли – в лучшем случае ноль. В настоящее время технический контроль состояния отрасли со стороны надзорных органов практически полностью снят. Взамен внедрен принцип „Исправно и хорошо плати – и живи спокойно“».
История 16 Платный экзамен. Как пройти аттестацию в Ростехнадзоре
Все специалисты, осуществляющие деятельность по строительству, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, должны быть аттестованы на знание правил промышленной безопасности в соответствующей области.
В большинстве случаев аттестация проводится самой организацией, где трудится аттестуемый работник. Для этого в организации создается аттестационная комиссия. Однако отдельные категории работников должны пройти аттестацию в Центральной или территориальных аттестационных комиссиях Ростехнадзора. К таким категориям относятся руководители организаций и члены аттестационных комиссий организаций.
Аттестацию необходимо проходить раз в 5 лет, а также при смене работы (должности). В случае перехода из одной организации в другую ранее аттестованные специалисты, должностные обязанности которых не изменились либо изменились только формально, а по содержанию остались прежними (то есть относятся к тем же областям аттестации), снова подлежат первичной аттестации, что приводит к возникновению дополнительных временных и финансовых издержек[94]. Ростехнадзор мотивирует необходимость переаттестации при смене работы тем, что аттестуется не сам по себе специалист, а специалист по отношению к занимаемой должности.
На рынке образовалось множество организаций, оказывающих услуги по предаттестационной подготовке и сопровождению процедуры аттестации. Распространено мнение о том, что такие организации имеют неформальные связи с соответствующим управлением Ростехнадзора и часть своих доходов направляют на «поддержание» таких связей. Занятия в центрах обучения часто проводят действующие сотрудники Ростехнадзора.
За период с 2007 по 2011 год только в Центральной аттестационной комиссии Ростехнадзора (без учета региональных комиссий) было аттестовано 61 433 человека (без учета повторных аттестаций). Региональные управления Ростехнадзора проводят аттестацию специалистов в большем объеме. Так, только за первое полугодие 2013 года и только в Печорском управлении Ростехнадзора, действующем на территории только двух субъектов РФ (Республики Коми и Ненецкого автономного округа), было аттестовано более 1 тысячи человек.
Основным камнем преткновения при аттестации специалистов в сфере промышленной безопасности является отсутствие законодательных оснований для такой функции. По сути дела, Ростехнадзор сам наделил себя полномочием проводить аттестацию, выпустив 29 января 2007 года Приказ № 37 «О порядке подготовки и аттестации работников организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору».
В законодательных актах есть только обрывочные указания на необходимость аттестации специалистов. Так, Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» предусматривает лишь обязанность организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности, а также обязанность со стороны работников проходить подготовку и аттестацию в области промышленной безопасности. При этом нигде в законе не сказано, что аттестацию организует и осуществляет Ростехнадзор.
Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» вообще не упоминает аттестацию работников как обязательную процедуру (хотя данный приказ Ростехнадзора лукаво указывает его в качестве одного из документов-оснований устанавливаемого регулирования).
Федеральный закон «Об электроэнергетике» предусматривает лишь процедуру аттестации лиц, осуществляющих профессиональную деятельность, связанную с оперативно-диспетчерским управлением в электроэнергетике. Во исполнение данной нормы Правительство РФ предусмотрело, что утверждение единых аттестационных требований и порядка проведения аттестации осуществляет Минпромэнерго России, а саму аттестацию проводит Ростехнадзор.
Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» предусматривает полномочия федеральных органов исполнительной власти устанавливать процедуру аттестации специалистов лишь в регулируемой сфере, а именно специалистов в области использования атомной энергии.
Таким образом, согласно действующему законодательству, полномочия федеральных органов исполнительной власти ограничиваются утверждением правил аттестации и проведением аттестации в отдельных отраслях и применительно к работникам в определенных сферах деятельности[95].
Ростехнадзор же наделил сам себя полномочием по комплексному регулированию процедуры аттестации и распространил обязательность аттестации на все категории специалистов, работающих с опасными производственными объектами[96], а также объектами, на которых эксплуатируются тепло– и электроустановки и сети.
Минэкономразвития России проводило оценку регулирующего воздействия Приказа Ростехнадзора № 37. В итоговом заключении также указывалась проблема отсутствия законодательных оснований рассматриваемого регулирования.
Вопрос о неправомочности Ростехнадзора регулировать указанную сферу был предметом рассмотрения в Верховном суде РФ. Решением данного суда от 13 ноября 2008 года№ КАС08-716 Приказ № 37 был признан изданным уполномоченным органом. Суд при этом сослался на общую компетенцию органа в сфере промышленной безопасности, что является довольно спорным аргументом.
Несмотря на сомнительность правового регулирования обязательной аттестации специалистов, работающих с опасными производственными объектами, отсутствие такой аттестации является на практике основанием для привлечения к административной ответственности по статье 9.1 КоАП РФ, предусматривающей не только штрафы размером до 1 миллиона рублей, но и приостановление производственной деятельности на срок до 90 суток во внесудебном порядке.
Одной из наиболее неприятных практических проблем при аттестации специалистов в области промышленной безопасности является то, что в некоторых случаях аттестацию необходимо проходить в Центральной аттестационной комиссии, находящейся в Москве. На первый взгляд проблема незначительна, однако на практике она создает множество трудностей.
Только в Москве могут аттестовываться:
• руководители организаций и их заместители, в должностные обязанности которых входят вопросы обеспечения безопасности работ, численность работников которых превышает 2 тысячи человек;
• члены аттестационных комиссий организаций, численность работников которых превышает 2 тысячи человек;
• иные лица по усмотрению председателя Центральной аттестационной комиссии или его заместителя[97].
За период с 2007 по 2011 год Москву с целью аттестации посетило более 61 тысячи человек. По данным компании «Мечел», стоимость командировочных расходов на одного человека, направляемого на аттестацию, составляет около 60 тысяч рублей. Несложно посчитать, что с 2007 по 2011 год совокупные издержки бизнеса на эти цели составили ориентировочно 3 миллиарда 686 миллионов рублей.
Кроме собственно затрат на командировку к обременению следует отнести также и вынужденный отрыв от работы. В Москву едут аттестоваться руководители и заместители руководителей организаций. Отвлечение от производственного процесса руководящего состава организаций вызывает сильное раздражение бизнес-сообщества.
Нужно также добавить то, что Приказ № 37 не предусматривает четких сроков вызова на аттестацию с момента отправки письма-заявки. Эта мелочь еще более затрудняет планирование производственного процесса.
Случай из практики 1Сообщения с форума tehdoc.ru[98]
zuzuka «…удостоверения об аттестации руководителей и специалистов выдаются на организацию. По сути, аттестация проходит по определенным ПБ с периодичностью 1 раз в 5 лет или чаще для отдельных областей надзора. Если я аттестована, например, по ПБ 10-382-00, ПБ 10-611-03 и т. д., то при смене места работы меня вынуждают пройти аттестацию еще раз по тем же самым ПБ, при этом не учитывается, что срок повторной аттестации еще не настал. Аргумент, который я чаще всего слышу из уст инспекторов Ростехнадзора: „Вы проходите аттестацию в соответствии с должностными обязанностями“, я не считаю аргументом, потому, что аттестацию по факту прохожу именно на знание ПБ, а потом я же думаю, как требования ПБ реализовать на моем предприятии с учетом его особенностей и в соответствии с моими должностными обязанностями. Плюс Ростехнадзор не так давно решил навести порядок в областях аттестации и теперь мне, как специалисту, необходимо сдавать экзамен по одним и тем же ПБ несколько раз, например, как лицо, ответственное за надзор, плюс как член аттестационной комиссии и т. д. При этом программы подготовки к аттестации одинаковые и на обучении присутствуют люди, которые должны пройти аттестацию по разным областям одних ПБ.
Считаю, что ситуация с аттестацией в области промышленной безопасности напоминает 1001 способ законного отъема денег у населения».
zuzuka «Еще один нюанс в аттестации руководителей и специалистов… это место прохождения аттестации – территориальная комиссия Ростехнадзора и центральная.
Непонятно, почему привязка сделана на общую численность работников подконтрольной организации, а не на численность работников, занятых на ОПО.
У меня в организации более 4000 работников, и я, как член аттестационной комиссии, должна проходить аттестацию в Москве в центральной аттестационной комиссии, но численность работников, занятых на эксплуатации ОПО у меня не более 100 человек.
Если я прошла аттестацию в территориальной комиссии, а количество работников в организации у меня более 2000 человек – возникает формальный повод наложить административное наказание».
История 17 Дорогие гости. Аккредитация иностранных юридических лиц
Иностранные юридические лица могут открыть представительства и филиалы на территории России только при условии прохождения аккредитации в уполномоченных федеральных органах. В основном российские подразделения зарубежных организаций аккредитуются Государственной регистрационной палатой при Министерстве юстиции России (ГРП), имеющей статус федерального бюджетного учреждения. Исключение составляют представительства и филиалы иностранных фирм, действующих в некоторых отраслях: например, аккредитацию представительств иностранных авиапредприятий осуществляет Росавиация, а представительств зарубежных кредитных организаций – Банк России.
Обязательная аккредитация установлена еще Постановлением Совета министров СССР от 30 ноября 1989 года № 1074 «Об утверждении Положения о порядке открытия и деятельности в СССР представительств иностранных фирм, банков и организаций». В силу изменений общественно-политической и экономической обстановки данный акт морально устарел. Однако, несмотря на это, он не отменен и формально действует до сих пор.
Нужно отметить, что процедура аккредитации довольно непрозрачна. Порядок предоставления этой услуги, которая ничем не отличается от других государственных услуг (функций), описан только в общих чертах регламентом, утвержденным не Минюстом России, а подведомственной ему Государственной регистрационной палатой, не являющейся органом власти. Сведений об официальном опубликовании такого регламента обнаружить не удалось, и, скорее всего, единственным «официальным» источником данного нормативного акта является сайт Государственной регистрационной палаты[99].
Поводом для критики также является огромный размер государственной пошлины за аккредитацию – 120 тысяч рублей за каждый филиал (подпункт 5 пункта 1 статьи 333.33 НК РФ), что выглядит довольно странным в сравнении с размером государственной пошлины за регистрацию российского юридического лица, которая составляет всего 4 тысячи рублей.
Все бы ничего, если бы дело ограничивалось только государственной пошлиной, ведь пошлина поступает в бюджет. За услуги по аккредитации взимается плата, которая устанавливается самой Государственной регистрационной палатой.
При этом тарифы носят непрозрачный характер. В открытом доступе имеется лишь Приказ Государственной регистрационной палаты при Минюсте РФ от 31 декабря 1999 года № ЗЗ/об «О тарифах на работы и услуги, оказываемые Палатой». Как можно предположить, исходя из сообщения Государственной регистрационной палаты на сайте, с 15 ноября 2011 года размер тарифов был изменен. Однако ни в официально опубликованных нормативных актах, ни на сайте самой палаты найти новую стоимость услуг невозможно. Размер дополнительных сборов можно выяснить, обратившись к сайтам различных консалтинговых организаций.
Примерные тарифы сборов ГРП[100]Таким образом, исполнение государственной функции поставлено на коммерческие рельсы. Установление размера платы за предоставление государственной услуги локальным актом учреждения само по себе является незаконным, а взимание платежей за аккредитацию филиалов иностранных юридических лиц наравне с государственной пошлиной нарушает статью 8 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
История 18 Наследство СССР. Аттестация рабочих мест и специальная оценка условий труда
До начала 2014 года одним из инструментов обеспечения права на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, являлась аттестация рабочих мест по условиям труда, возникшая еще в советское время. Аттестация включала в себя оценку условий труда на рабочих местах в целях выявления вредных и/или опасных производственных факторов и осуществление мероприятий по приведению условий труда в соответствие с государственными нормативными требованиями охраны труда (статья 209 Трудового кодекса РФ в редакции от 30 июня 2006 года).