И. С. Розанов под данного вида режимом понимает «установленную в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения граждан или юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных условиях обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общественного порядка специально созданными для этих целей службами государственного управления» [12] .
В. Б. Рушайло определяет административно-правовой режим как «установленную в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных ситуациях обеспечения и поддержания общественной безопасности специально созданными для этой цели государственными органами или общественными объединениями» [13] .
С учетом изложенного выше административно-правовые режимы можно определить как совокупность правовых установлений и необходимых организационных управленческих мероприятий, обеспечивающую такой порядок реализации отдельными гражданами своих соответствующих прав и обязанностей, а также такой порядок деятельности государственных органов и общественных объединений, который наиболее адекватно отвечает интересам обеспечения безопасности и охраны общественного порядка на данном, строго ограниченном участке государственного управления.
Цели административно-правовых режимов
Общей целью и главным предназначением административно-правовых режимов является создание на пути преступных элементов надежных правовых барьеров, которые серьезно затруднили бы, а в ряде случаев и полностью исключили достижение ими преступных целей.
Характерными признаками установления административно-правовых режимов являются:
• определенное поведение граждан Российской Федерации, иностранцев и лиц без гражданства в зоне установления конкретного режима;
• вынужденная детальная регламентация деятельности государственных органов, общественных объединений;
• введение некоторых дополнительных правил или изъятий из общепринятых норм;
• установление особого контроля над надлежащим порядком развития правоотношений в данной охраняемой сфере;
• некоторые другие ограничительные меры.
Таким образом, административно-правовые режимы призваны предупреждать или затруднять преступную или иную противоправную деятельность в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности.
Вопрос 2. Виды административно-правовых режимов
Конкретные виды административно-правовых режимов устанавливаются в зависимости от их назначения, состояния политической и оперативной обстановки в стране и ее отдельных регионах, характера объектов преступных посягательств, а также от нацеленности действий и принадлежности субъектов преступных посягательств. Существующие административно-правовые режимы могут быть классифицированы по нескольким основаниям, причем наибольшее значение имеет классификация по степени принадлежности режимов к обеспечению внешней и внутренней безопасности Российской Федерации.
С этой точки зрения на первый план выдвигаются административно-правовые режимы, специально нацеленные преимущественно на обеспечение государственной безопасности вообще и безопасности государственной границы в частности. К данной категории относятся:
• режим выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию;
• режим государственной границы;
• пограничный режим;
• режим в пунктах пропуска через государственную границу.
Ко второй группе относятся в равной степени преследующие интересы государственной безопасности и охраны общественного порядка. Наиболее типичным представителем данного вида режимов является административно-правовой режим проживания и передвижения иностранцев и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.
Третья группа режимов устанавливается преимущественно в целях охраны общественного порядка. Сюда, главным образом, входят режимы, относящиеся к так называемой разрешительной системе:
• паспортный режим;
• порядок проведения массовых мероприятий и ряд других.
Четвертую группу составляют административно-правовые режимы, способствующие достижению целей и задач иных отраслей управления. В них также содержатся отдельные режимные мероприятия, направленные на обеспечение внешней и внутренней безопасности. Так, существенное значение для обеспечения государственной безопасности имеют многие мероприятия таможенного режима.
К пятой группе относятся режимы, преследующие цели поддержания обороноспособности страны, государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и безопасности граждан в условиях наступления исключительных обстоятельств. Здесь выделяются вводимые высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации в предусмотренном законодательством порядке правовой режим чрезвычайного положения и режим военного положения.
Тема 20 Паспортная система Российской Федерации
Вопрос 1. Понятие, правовая основа и назначение паспортной системы
В качестве правового института паспортная система Российской Федерации представляет собой совокупность правовых установлений, определяющих порядок выдачи, пользования и изъятия паспортов как основных документов, удостоверяющих личность, порядок регистрации граждан по месту их постоянного проживания и временного пребывания в целях учета населения, регулирования миграционных процессов, обеспечения реализации гражданами установленных законодательством прав, а также в интересах соблюдения общественной и государственной безопасности в стране.
Нормативными актами, составляющими правовую основу действующей паспортной системы Российской Федерации, являются: Конституция РФ, Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», Указ Президента РФ от 19 октября 2005 г. № 1222 «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащих электронные носители информации», постановление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 «Об утверждении положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию», Приказ МВД РФ от 28 декабря 2006 г. № 1105 «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации».
Целями паспортной системы Российской Федерации являются:
• учет населения Российской Федерации и регулирование его передвижения по территории России;
• обеспечение реализации гражданами Российской Федерации прав и выполнение ими своих обязанностей;
• обеспечение интересов общественного порядка и государственной безопасности.
В качестве основных задач, решаемых паспортной системой в Российской Федерации, необходимо выделить следующие:
• документирование российских граждан паспортами как основными документами, удостоверяющими их личность;
• содействие статистическому учету передвижения населения;
• ведение адресно-справочной работы;
• использование возможностей паспортной системы для усиления охраны общественного порядка, обеспечения общественной и государственной безопасности, государственной границы, борьбы с преступностью.
Реализация задач паспортной системы Российской Федерации зависит от организации российской паспортной системы в целом, которая схематично состоит из таких элементов, как:
• порядок выдачи, пользования и изъятия паспортов;
• порядок регистрации и снятия граждан с регистрационного учета;
• правовые меры по обеспечению установленных правил.
Реализация задач паспортной системы Российской Федерации зависит от организации российской паспортной системы в целом, которая схематично состоит из таких элементов, как:
• порядок выдачи, пользования и изъятия паспортов;
• порядок регистрации и снятия граждан с регистрационного учета;
• правовые меры по обеспечению установленных правил.
Вопрос 2. Паспортный режим
Следует отметить, что в теории административного права наряду с понятием «паспортная система» выделяется также понятие «паспортный режим», под которым понимается совокупность правовых установлений и необходимых организационных управленческих мероприятий, направленных на обеспечение паспортной системы, действующей в пределах конкретной местности Российской Федерации.
Различаются обычный и особый паспортные режимы. Обычный паспортный режим действует на всей территории страны. Особый вводится лишь на территориях, которые имеют особое политическое, экономическое или оборонное значение. Он заключается в особом порядке регистрации граждан по месту проживания и снятия их с регистрационного учета, в соблюдении специальных правил въезда, проживания, передвижения на данной территории и выезда с нее.
Вопрос 3. Порядок документирования, регистрации населения и снятия с регистрационного учета
Паспорт гражданина Российской Федерации
Паспорт гражданина Российской Федерации является основным документом, удостоверяющим его личность на территории страны.
Паспорт обязаны иметь все граждане, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории Российской Федерации.
В паспорт вносятся следующие сведения о личности гражданина: фамилия, имя, отчество, пол, дата рождения и место рождения.
В паспорте производятся отметки:
• о регистрации гражданина по месту жительства и снятии его с регистрационного учета – соответствующими органами регистрационного учета;
• об отношении к воинской обязанности граждан, достигших 18-летнего возраста, – соответствующими военными комиссариатами и органами внутренних дел;
• о регистрации и расторжении брака – соответствующими органами записи актов гражданского состояния и органами внутренних дел;
• о детях, не достигших 14-летнего возраста, – органами записи актов гражданского состояния и органами внутренних дел;
• о выдаче основных документов, удостоверяющих личность гражданина за пределами Российской Федерации, – органами внутренних дел или другими уполномоченными органами.
По желанию гражданина в паспорте также производится отметка:
• о его группе крови и резус-факторе – соответствующими учреждениями здравоохранения;
• об идентификационном номере налогоплательщика – соответствующими налоговыми органами.
Отметка о детях (гражданах Российской Федерации, не достигших 14-летнего возраста) заверяется подписью должностного лица и печатью территориального органа Федеральной миграционной службы.
Какие-либо другие отметки, записи и сведения вносить в паспорт запрещается. Паспорт, в который внесены сведения, отметки или записи, не предусмотренные правовыми актами, является недействительным.
Срок действия паспорта гражданина:
• от 14 лет – до достижения 20-летнего возраста;
• от 20 лет – до достижения 45-летнего возраста;
• от 45 лет – бессрочно.
По достижении гражданином (за исключением военнослужащих, проходящих службу по призыву) 20-летнего и 45-летнего возраста паспорт подлежит замене.
Военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, паспорта выдаются или заменяются по месту их жительства по окончании установленного срока военной службы по призыву.
Паспорт гражданина Российской Федерации – это документ внутриреспубликанского обращения. Он изготавливается в централизованном порядке по единой для всей Российской Федерации форме на русском языке.
Паспорт имеет средства защиты от подделки: его страницы нумеруются, на них наносится фоновая сетка, на каждом листе типографским способом отпечатываются серия и номер паспорта, фотокарточки скрепляются рельефной и гербовой печатями.
Отдельные категории граждан вместо паспортов имеют другие документы, удостоверяющие личность\'.
• военнослужащие – удостоверение личности и военный билет;
• постоянно проживающие за границей граждане Российской Федерации, временно прибывшие в Россию, – общегражданский загранпаспорт;
• лица, не достигшие 14-летнего возраста, – свидетельство о рождении;
• моряки – паспорт моряка;
• лица, освободившиеся из мест заключения, утратившие паспорт и сдавшие паспорт на прописку, – соответствующие справки.
Паспортная система, являясь важнейшим правовым средством контроля за передвижением населения, не препятствует в то же время реализации права граждан на свободу передвижения. Она упорядочивает его путем введения специальных правил проживания в различных местностях и переезда на жительство в другие местности.
Порядок выдачи и замены паспортов
Выдача и замена паспортов производятся территориальными органами Федеральной миграционной службы по месту жительства, по месту пребывания или по месту обращения граждан в порядке, определяемом Федеральной миграционной службой.
Для получения паспорта гражданин представляет:
1) заявление по форме, установленной Федеральной миграционной службой;
2) свидетельство о рождении;
3) две личные фотографии размером 35 х 45 мм.
В случае невозможности представления свидетельства о рождении паспорт может быть выдан на основании других документов, подтверждающих сведения, необходимые для его получения.
При необходимости для получения паспорта представляются документы, свидетельствующие о принадлежности к гражданству Российской Федерации.
Замена паспорта производится при наличии следующих оснований:
• достижение 20-летнего и 45-летнего возраста;
• изменение гражданином в установленном порядке фамилии, имени, отчества, изменение сведений о дате (число, месяц, год) и (или) месте рождения;
• изменение пола;
• непригодность паспорта для дальнейшего использования вследствие износа, повреждения или других причин;
• обнаружение неточности или ошибочности произведенных в паспорте записей.
Замена паспорта производится и в иных случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Для замены паспорта гражданин представляет:
1) заявление по форме, установленной Федеральной миграционной службой;
2) паспорт, подлежащий замене;
3) две личные фотографии размером 35 х 45 мм;
4) документы, подтверждающие основания для замены паспорта.
Для получения или замены паспорта граждане представляют необходимые документы и личные фотографии соответствующим должностным лицам жилищно-эксплуатационных организаций государственного и муниципального жилищных фондов, жилищно-строительных и жилищных кооперативов, домов-интернатов для инвалидов, ветеранов, одиноких и престарелых, гостиниц-приютов и других учреждений социального назначения, государственных и муниципальных организаций и учреждений, имеющих жилищный фонд на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, а также акционерных обществ и коммерческих организаций, имеющих жилищный фонд.
Указанные должностные лица обязаны в 3-дневный срок представить переданные гражданами документы и личные фотографии в территориальные органы Федеральной миграционной службы для оформления паспорта.
Граждане вправе также представлять необходимые для получения или замены паспорта документы непосредственно в территориальные органы Федеральной миграционной службы.
В приеме документов и личных фотографий может быть отказано только в случае, если представлены не все необходимые документы или если размер и количество личных фотографий не соответствуют требованиям.
Документы и личные фотографии для получения или замены паспорта должны быть сданы гражданином не позднее 30 суток после наступления следующих обстоятельств:
• достижение возраста, предусмотренного п. 7 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации;
• изменение гражданином в установленном порядке фамилии, имени, отчества, изменение сведений о дате (число, месяц, год) и (или) месте рождения;
• изменение пола;
• непригодность паспорта для дальнейшего использования вследствие износа, повреждения или других причин;
• обнаружение неточности или ошибочности произведенных в паспорте записей.
В случае обращения гражданина по вопросу выдачи или замены паспорта по месту жительства паспорт выдается ему в 10-дневный срок со дня принятия документов территориальными органами Федеральной миграционной службы.
В случае обращения гражданина по вопросу выдачи или замены паспорта не по месту жительства, а также в связи с его утратой (похищением) паспорт выдается в 2-месячный срок со дня принятия документов территориальными органами Федеральной миграционной службы.