Вторая – борьба с международным терроризмом / ИГИЛ (террористическая организация, запрещена в РФ). Казалось бы, эта повестка всегда входила в круг приоритетов НАТО и являлась после 9/11 консолидирующим стержнем. Однако и она в интерпретации Д. Трампа стала проблемной для союзников, когда он заявил, что борьба с международным терроризмом должна стать безусловным приоритетом для НАТО. Такая установка обострила дилемму единства и проблемы оформления нового политического соглашения внутри НАТО.
Во-первых, она ясно отражала мнение Д. Трампа о неэффективности организации, которой следует сосредоточиться на реальных приоритетах. Во-вторых – о недостаточном европейском вкладе: «полезность» Европы после выхода из Афганистана оказалась отнюдь не бесспорна для новой американской администрации. В-третьих, в этой связи косвенно под вопрос были поставлены главные ориентиры трансатлантической стратегии, о которых союзники договорились «до Трампа» – прежде всего об укреплении коллективной обороны в ответ на российскую угрозу. В-четвёртых, Москва, напротив, рассматривалась Д. Трампом как потенциальный партнёр в борьбе с международным терроризмом / ИГИЛ. Но подобный «пророссийский» дрейф Вашингтона подрывал бы коренные интересы безопасности европейских союзников и позиции политических элит. В-пятых, рост участия НАТО в борьбе с терроризмом объективно весьма проблематичен для европейских государств-членов и альянса в целом как в политическом, так и в оперативном отношении. По существу, речь идет о замене активности стран альянса в составе антитеррористической коалиции на основе их национальных интересов – на коалиционную дисциплину и участие в рамках НАТО.
Таким образом, европейские союзники, готовясь к встрече, получили подтверждение того, что Вашингтон демонстративно воспринимает их как «младших партнёров»; что Д. Трамп едет в Брюссель не слушать их, а выслушать ответ на его предложение, от которого нельзя отказаться; что европейским лидерам придётся договариваться с Д. Трампом именно на этой встрече, и договорённости должны носить конкретный характер. Европейцы, в свою очередь, рассчитывали на ясное подтверждение президентом США приверженности стратегическому Атлантическому альянсу и НАТО как его фундаментальной основе и, в этой связи, гарантий европейской безопасности, включая прежде всего принципиальную позицию в отношении России.
Торжество и символы единства и солидарности
Торжественные мероприятия на открытии саммита должны были создать благоприятный политико-дипломатический фон для демонстрации атлантического единства. Именно поэтому пресса уделила такое внимание официальной церемонии открытия новой штаб-квартиры НАТО и двум мемориалам на её территории.
Первый посвящён падению Берлинской стены. Её обломок, по словам Й. Столтенберга – «символ прошлого», того, как в ответ на раскол Европы члены альянса объединились для защиты свободы, которую НАТО будет продолжать отстаивать. Второй памятник (обломок Северной башни Торгового центра) посвящён трагедии 9/11 и 5-й статье Вашингтонского договора, которая тогда была впервые в истории инициирована НАТО. Это нельзя воспринимать как перевёрнутую страницу и «прошлые заслуги» – именно такое послание адресует Й. Столтенберг Трампу, когда говорит: «Мемориал 9/11 и 5-й статьи будет ежедневным напоминанием о нашей жизненно важной связке». Для большей убедительности он подчёркивает, что НАТО принимает запрос США: «И сегодня мы примем обязательства делать больше в нашей общей борьбе с терроризмом».
Само здание штаб-квартиры, названное «Агора» как символ греческой демократии, было готово к заселению уже к Новому 2016 году. Но его открытие было отложено в связи с затягиванием сроков визита нового президента США. Й. Столтенберг подтвердил готовность альянса изменяться «вместе с изменяющимся миром», закончив свою речь констатацией фундаментальной трансатлантической солидарности: «НАТО больше, чем договор. Больше, чем организация. НАТО воплощает уникальную связь между Европой и Северной Америкой. И когда мы поднимаем наши флаги сегодня… В этот определяющий для нашей безопасности момент… Наш Североатлантический союз имеет сильные позиции, демонстрирует единство и решимость».
Однако расчёт на особую «торжественность момента» не слишком оправдался. Д. Трамп, который мог бы воспользоваться ситуацией, когда уже был ясен благоприятный для него исход встречи, и сгладить обоюдоострые углы американско-европейских разногласий, предпочёл усилить эффект победы. Его короткое выступление и поведение во время церемонии создало новые линии напряжения. Вот только некоторые выводы, которые европейские союзники могли сделать из выступления Президента США:
1. Д. Трамп объединил в один пакет американское понимание повестки альянса, изначально сузив возможность манёвра в обсуждении каждого из вопросов: «Если страны НАТО внесут свой полный вклад, тогда НАТО будет ещё сильнее, чем сегодня, особенно в ответ на угрозу терроризма». Но даже те страны альянса, которые вынуждены идти на соглашение «2/20», не готовы связывать его с бо́льшими расходами на антитеррористическую активность в рамках НАТО (например Франция).
2. Д. Трамп дал понять, что прошлые «афганские заслуги» уже «не работают», пора перестать делать на них акцент и озаботиться реальным и справедливым увеличением европейского взноса в альянс.
3. Резюме Трампа: «Для меня большая честь находиться сегодня в сердце альянса, который обеспечивает свободу и безопасность Европы», – следует читать с конца. Прежде речь всегда шла об общей безопасности и коллективной ответственности Евро-Атлантики, теперь табу снято: НАТО, опираясь на гарантии США, защищает Европу, но не Америку.
4. Д. Трамп даже ради политкорректности не сказал того, чего от него ждали, – слов благодарности европейским союзникам за солидарность, и даже не упомянул 5-ю статью о коллективной обороне у мемориала, символизирующего её.
5. Тем не менее Д. Трамп успокоил союзников – он дал понять, что с пониманием относится к европейским приоритетам безопасности, в том числе в отношении РФ и миграционного кризиса. Он «добавил» эти позиции к спискам угроз, хотя и не конкретизировал американскую позицию и «ответственность»: «НАТО будущего должна сосредоточить внимание на терроризме и иммиграции, а также на угрозах со стороны России и восточных и южных границ НАТО».
Основные результаты
Итоги саммита в Брюсселе были наиболее полно отражены в выступлениях генсека НАТО, а также в рамках визита его заместителя Роуз Готтемюллер 29 мая в Тбилиси на очередную сессию Парламентской ассамблеи альянса. Они подтвердили, что на встрече основное внимание было уделено двум темам – борьбе с терроризмом и справедливому распределению бремени в обеспечении Евро-Атлантической безопасности.
Главное решение по первому вопросу – НАТО не только увеличивает текущую активность на антитеррористическом треке, но и становится участником антитеррористической коалиции (несмотря на то что все государства-члены в национальном качестве входят в неё). Для европейских стран это было крайне сложным, но необходимым пунктом нового договора с США. Германия и Франция до последнего момента откладывали решение. Лидеры ЕС справедливо опасались, что передача НАТО соответствующих полномочий и рычагов серьёзно ослабит их возможности формулировать независимую позицию по Сирии / Ираку / ИГИЛ, в том числе сложную ткань отношений с региональными державами, включая Турцию. Париж, в частности, был серьёзно озабочен тем, что на фоне решений об увеличении военных расходов придётся перенаправить их в общеНАТОвский «котел», хотя Франция уже тратит значительные средства на противодействие террористической угрозе в зоне Сахель. Весьма велики опасения, что втягивание европейских государств через НАТО в американские действия в Ираке и Сирии актуализирует вопрос о военном участии (а это внутренне взрывоопасный элемент в политике большинства европейских государств).
Террористический акт в британском Манчестере 22 мая стал знаковым событием в преддверии брюссельского саммита. Ситуация не оставляла лидерам альянса шансов воздержаться в ответ на антитеррористическую инициативу Д. Трампа, и решение о формальном присоединении альянса к глобальной коалиции против ИГИЛ всё же было принято. Его политическая цена весьма высока. Во-первых, Вашингтон добился поставленной цели (Европа не смогла воспротивиться). Во-вторых, теперь, когда НАТО внутри американской коалиции, европейцы должны формулировать свою позицию в рамках коллективной ответственности, их свобода манёвра ограничена, а зависимость от «непредсказуемых» или односторонних действий США, напротив, усилится. В-третьих, это касается и отношений европейских стран с другими ключевыми участниками анти-ИГИЛовской борьбы и региональными державами (Россией, Турцией, Ираном, Израилем и т. д.), где позиции атлантических союзников не совпадают. Другими словами, Европа, соглашаясь на «формальное» участие НАТО в антитеррористической кампании, увеличивает риски, связанные со своей стратегической самостоятельностью.
В практическом плане НАТО изначально оказалась в ловушке Трампа. Й. Столтенберг в ответ на американский запрос о большем участии в борьбе с терроризмом как ключевой функции альянса попытался продемонстрировать значительную активность на этом направлении. НАТО поддерживает коалицию самолетами AWACS, вносит вклад в подготовку сил безопасности в Афганистане и Ираке и, следовательно, в общую борьбу с корнями терроризма. Это обозначало фактическое признание объективно ограниченных возможностей НАТО расширить свое функциональное участие. Вопрос о том, что НАТО может сделать ещё, идя навстречу Вашингтону, не имел очевидных ответов и реалистичных опций. Перспектива «боевой роли» альянса после завершения его самой крупной операции в Афганистане была фактически исключена. Однако политические мотивы администрации Трампа перевешивали эти практические аргументы, и пришлось в срочном порядке прорабатывать варианты дополнительного вклада организации.
Потенциальный вклад, согласованный на майской встрече в Брюсселе, выглядит довольно неубедительно с точки зрения «добавленной стоимости». Не случайно в НАТО, говоря об этих решениях, предпочитают делать акцент на их «символической ценности» и по-прежнему апеллируют к уже проделанной и продолжающейся работе. Альянс, как заявлено со всей определённостью, не будет выполнять каких-либо боевых задач, его главной функцией станет налаживание координации между странами-участницами. Предусмотрено усиление поддержки коалиции системой дальнего радиолокационного обнаружения и управления (ДРЛОУ) НАТО AWACS, увеличится полётное время, объёмы передаваемой информации, будет обеспечена дозаправка в воздухе. Генсеком НАТО назначен координатор по борьбе с терроризмом, в штаб-квартире будет учреждён новый объединённый разведывательный центр для борьбы с терроризмом, в том числе с чужими истребителями. Намечены и другие шаги, включая продолжение операции НАТО в Афганистане «Решительная поддержка» и увеличение её контингента.
Видимо, главный смысл подключения НАТО как организации к антитеррористической коалиции – с одной стороны, укрепление блоковой солидарности, чтобы снизить риски расшатывания коалиции вследствие различий национальных интересов и мотиваций стран-участниц. С другой – создание институционально-правовых основ для задействования совместных инструментов НАТО, особенно в области сбора, обработки и обмена информацией, новых антитеррористических механизмов и инструментов противодействия киберугрозам (с возможностью их отработки и обкатки в реальных боевых условиях).
По свидетельству Р. Готтемюллер, «жизненно важной частью этой борьбы является быстрый и эффективный обмен развединформацией между союзниками и партнёрами». И именно для этого в новом разведуправлении НАТО учреждается специализированное подразделение по борьбе с терроризмом. В объединённом командовании НАТО в Неаполе будет создан новый «южный хаб» для мониторинга и оценки региональных угроз. Началась работа по изучению возможностей Штаба специальных операций (ШСО) альянса, который уже предлагает союзникам и партнёрам специальную программу подготовки по борьбе с терроризмом. ШСО был использован как важный координационный центр для дискуссий в рамках подготовки брюссельского саммита.
Однако и политическая, и практическая значимость принятых решений оценивается весьма неоднозначно. Во-первых, этот «сильный политический сигнал о единстве в борьбе с терроризмом», как его характеризует руководство НАТО, небезосновательно рассматривается как вынужденное согласие на условия Д. Трампа, особенно с учётом преодолённого сопротивления Берлина и Парижа. «Согласие» европейцев усиливает тенденцию к размыванию их стратегического влияния и самостоятельности, причём уже при новых лидерах. Во-вторых, это соглашение укрепляет не столько альянс, сколько его инструментальную роль в политике США, деформирует трансатлантический баланс и, в конечном счёте, ослабляет НАТО. С другой стороны, в-третьих, «вынужденное» европейско-американское соглашение, заключённое под нажимом Вашингтона, будет усиливать настроения противодействия диктату Трампа и в Европе, и в США. В-четвёртых, в странах НАТО усиливаются сомнения относительно практической эффективности альянса в борьбе с международным терроризмом и особенно с угрозами внутри Европы. В-пятых, по-прежнему неясно, каким образом планируется усилить роль НАТО в борьбе с ИГИЛ, если так и не найдены возможности для развития взаимодействия с Россией.
Фактически эти же критические аргументы относятся и к другому результату саммита – относительно «справедливого вклада» европейцев и их расходов на оборону. На брюссельской встрече ожидаемо представлена позитивная динамика: преодоление в 2015 году длительного периода сокращений военных расходов; их увеличение Европой и Канадой в 2016 году; Румыния подтвердила, что выйдет на уровень 2 % уже в текущем году; Латвия и Литва – в 2018 году. Главное – есть договорённость о ежегодной разработке национальных планов по достижению критериев «2/20». Р. Готтемюллер уточнила, что планы будут состоять из трёх компонентов: деньги, оперативный потенциал и национальное участие в миссиях и операциях. Работа над ними должна быть завершена в декабре 2017 года для последующего обсуждения на февральском (2018) Совете министров обороны.
Вопрос о том, что и как будет предприниматься в случае невыполнения национальных планов, т. е. о механизмах реализации и контроля, остаётся открытым. До сих пор неясно, кто в НАТО и как будет заниматься оценкой представленных планов, как они будут координироваться внутри альянса, между его органами и национальными правительствами. Такая «конкретизация» планов может стать ещё более сильным фактором разобщённости внутри альянса, принимая во внимание существенные расхождения во взглядах и на повестку, и на справедливое разделение бремени, с учётом приоритетов развития национальных комплексов безопасности и военно-технологической базы.
Майский саммит альянса был продолжен дискуссиями весенней сессии Парламентской ассамблеи НАТО 29 мая 2017 года в Тбилиси с участием более 200 парламентариев стран-участниц и партнёров. Она давала возможность обсудить трансатлантические отношения и принятые решения «по горячим следам». В ходе дискуссии были высказаны определённые сомнения относительно принятых решений, их реализуемости и эффективности. Очевидно, что поднятые даже внутри альянса критические вопросы будут звучать ещё острее в рамках национальных общественно-политических дебатов. Один из них имеет принципиальное значение: что для НАТО ценнее – формальное выполнение критериев «2/20» или реальный оперативный вклад тех союзников, которые отстают от «передовиков» на восточном фланге? К тому же фактически «восточные» члены альянса планируют увеличить средства на свою собственную оборону, тогда как другие союзники имеют иные приоритеты. Это объективно усиливает, а не регулирует дилемму «справедливого бремени» внутри НАТО. Причём речь может идти не только о региональных балансах и приоритетах, но и о самой полезности альянса в реакции не только на внешние, но и на наиболее существенные внутренние вызовы, включая террористическую угрозу и миграционный кризис. Особенно остро дилемма справедливого бремени воспринимается в связи с отказом Д. Трампа от Парижского соглашения по климату после саммита «Большой семёрки» в Таормине 26–27 мая.