Во-вторых, предостережение – это правовое средство особой целевой направленности, оно имеет превентивный (предупредительный, профилактический) характер и охранительное назначение (функция потенциальной охраны до нарушения права). Целью предостережения является предупреждение правонарушений (ст. 25.1 Закона о прокуратуре, ст. 25.7 Закона о защите конкуренции, ст. 13.1 Закона о ФСБ185) путем официального указания на необходимость изменения модели своей юридически значимой деятельности186.
Предостережения, как и другие правовые средства охранительного порядка, «проводят в жизнь охранительную функцию права и вступают в действие в механизме реализации права в случаях, когда регулятивные правовые средства не обеспечивают надлежащую реализацию права и необходимо подключить к этому процессу правовые меры государственно-принудительного воздействия. На начальных стадиях правового регулирования они выполняют функции потенциальной охраны общественных отношений до нарушения права, способствуют нормальному процессу действия права на стадии правоотношений и их дальнейшей динамики»187. Так, превентивно-охранительный потенциал предостережения демонстрирует одно из судебных дел о защите чести, достоинства и деловой репутации: в соответствии с Уставом ООО «ХелиКо» предметом его деятельности, в частности, являлась деятельность по наземному обслуживанию воздушных судов, предоставление услуг по ремонту, техническому обслуживанию и переделке летательных аппаратов и их компонентов. В предостережении Уральской транспортной прокуратуры от 25.06.2011 о недопустимости нарушений закона на сайте ООО «ХелиКо» в сети Интернет была размещена информация о том, что указанное юридическое лицо является официальным дилером RHC, имеет технический центр по обслуживанию вертолетов Robinson и авиационную базу, на которой проводится обучение по трем программам подготовки пилотов R-44. Поскольку ООО «ХелиКо» не прошло процедуру обязательной сертификации, размещенная на сайте информация может ввести в заблуждение потребителей, воспрепятствовать возможности правильного выбора поставщика услуг в данной сфере. В связи с этим директору ООО «ХелиКо» вынесено предостережение о недопустимости нарушений воздушного законодательства и законодательства о защите прав потребителей»188.
В качестве примера предупредительной функции рассматриваемого правового средства приведем случай из практики предоставления населению коммунальных услуг. В адрес заместителя генерального директора ОАО «Газпроммежрегионгаз Тверь» прокуратурой Московского района г. Твери было направлено предостережение о недопустимости нарушения закона, выразившегося в частичном ограничении подачи природного газа ОАО «Тверские коммунальные системы» в связи с наличием задолженности. Из текста предостережения следовало, что основанием для вынесения предостережения в адрес заместителя генерального директора ОАО «Газпроммежрегионгаз Тверь» явилось уведомление о введении частичного ограничения подачи природного газа, направленное на имя генерального директора ОАО «Тверские коммунальные системы», что установлено в ходе проведенной проверки прокуратурой Московского района. При этом, как указано в предостережении, при введении ограничения на поставку газа на 100 % будут нарушены права граждан, получающих коммунальные услуги в виде горячего водоснабжения и отопления»189.
Предостережение также может предупреждать появление препятствий. Так, между ОАО «Оренбургэнергосбыт» (энергоснабжающая организация) и ООО «Алексеевское» Ташлинского района (абонент) был заключен договор об энергоснабжении с гарантирующим поставщиком. По условиям договора энергоснабжающая организация принимала обязательство подавать абоненту электрическую энергию в согласованных объемах в точках поставки, а абонент – принимать электрическую энергию и оплачивать в сроки и на условиях, предусмотренных договором. Также согласно договору абонент при наличии других потребителей энергоснабжающей организации, запитанных от сетей абонента, был не вправе вводить ограничения (отключения) электроэнергии указанным потребителям без согласования с энергоснабжающей организацией. Одним из энергопотребляющих объектов в ООО «Алексеевское» являлась автозаправочная станция от ТП (трансформаторная подстанция), к которой подсоединена воздушная линия (ВЛ) – 0,4 кВ. Письмом от 29.03.2012 ООО «Алексеевское» обратилось в энергоснабжающую организацию с просьбой переподключить объекты энергоснабжения на другую ТП, в чем ему было отказано со ссылкой на неудовлетворительное состояние ВЛ – 0,4 кВ. На сообщение в энергоснабжающую организацию, главе Ташлинского района, прокурору Ташлинского района о намерении самостоятельного отключения ТП-207 было получено предостережение прокуратуры от 23.05.2012, в котором сообщалось об отсутствии прав у ООО «Алексеевское» препятствовать передаче электроэнергии другим потребителям и наличия законодательного ограничения права распоряжаться принадлежащим ООО «Алексеевское» имуществом – ТП-207190.
В-третьих, предостережение имеет конкретно-информирующий и проспективный характер: 1) проспективный характер предостережения предполагает, что деяние, от которого предлагается воздержаться, еще не совершено; 2) информирующий характер проявляется в том, что предостережение содержит юридически значимую информацию: а) о фактических обстоятельствах, дающих основания предполагать возможность совершения деяния; б) наличии такой информации у компетентного органа (установленной и документированной);в) о юридической оценке деяния со стороны последнего как противоправного (при этом указание в предостережении на возможность привлечения к административной или уголовной ответственности не может признаваться нарушением прав адресата, так как при рассмотрении в судебном порядке дела об административном правонарушении, либо уголовного дела, в случае его возбуждения, компетентный орган должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, привлекаемым к ответственности191); 3) конкретный характер юридической информации, содержащейся в предостережении, выражается в том, что предостережение направляется персонально определенному субъекту права в связи с индивидуальной правовой ситуацией, указанием на недопустимость совершения конкретного деяния (конкретным способом, при конкретных обстоятельствах и т. д.)192.
В-четвертых, порядок объявления (направления) предостережения имеет определенную законодательством официальную процессуальную форму, порядок объявления (направления) и ознакомления адресата. При этом у последнего возникает юридическая обязанность принять его к сведению.
В-пятых, предостережение – это правовой акт, который не имеет властного, юридически обязывающего содержания. На практике вопрос о характере содержания предостережений (например, относительно обязательности исполнения предостережений прокурора) решается неоднозначно. Судами высказывается позиция, согласно которой «решения, принимаемые прокурором при осуществлении надзора в соответствии с федеральным законом, являются обязательными для рассмотрения лицами, которым они адресованы, их исполнение не может быть поставлено в зависимость от усмотрения данных лиц. Иное означало бы отрицание смысла и юридической силы решения государственного органа Российской Федерации»193, «предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона относится к решениям должностного лица, которое содержит властное волеизъявление, порождающее правовые последствия»194. Согласно другой позиции судебных органов «предостережение прокурора является актом прокурорского реагирования, который не влечет для лица, в отношении которого оно вынесено, правовых последствий, а имеет характер предложений о недопустимости нарушения закона»195.
Такая неопределенность вызвана тем, что законодатель при характеристике прокурорского предостережения употребил термин «требование» и включил в закон положения о возможности привлечения к ответственности за неисполнение содержания предостережения196.
Но содержит ли предостережение требование, т. е. обязательное для исполнения предписание, либо предостережение есть официальное предупреждение (указание) о недопустимости совершения противоправного деяния? На наш взгляд, желание видеть в предостережении требование, властное веление – одно из проявлений тенденции универсализации, абсолютизации правового принуждения как метода обеспечения права, гипертрофированности роли принудительности в праве, в правоохранительной деятельности как законодателем, так и отдельными правоприменителями. В предостережении как средстве реагирования управомоченных контрольно-надзорных органов проявляется и другое начало в праве, в обеспечении права – юридическое содействие правовой активности. Как пишет А. В. Малько, «всякое социальное управление с точки зрения информации есть двойственное воздействие: 1) в виде со-действия удовлетворению социально ценных интересов <…>; 2) в виде противодействия удовлетворению интересов антиобщественных»197. В предостережении как правовом средстве проявляются эти оба начала – если аспект правового противодействия выражается в превентивной направленности указаний, содержащихся в нем (и он является ведущим, поскольку цель и смысл предостережения – правовое сдерживание неправомерного поведения), то аспект юридического содействия в его конкретно-информирующей функции – сам способ такого сдерживания информационный, невластный. В этом аспекте предостережение можно рассматривать в качестве средства юридического содействия деятельности субъекта права, которому оно адресовано. Оно призвано изменить или подкорректировать готовность лица действовать в правовой сфере путем «негативного информирования» через указание на воздержание от совершения деяния198.
Специфика правовой природы предостережения состоит в ее двойственном характере – с одной стороны предостережение объявляется публично-властными правоохранительными и контрольно-надзорными органами в официальной форме и процессуальном порядке, а с другой содержит юридическую и фактическую информацию предупредительного плана о недопустимости совершения противоправного деяния.
Признание же за предостережением характера требования, предписания, властного веления ведет к тому, что оно утратит свое собственное назначение (конкретно-информирующую функцию) и качество самостоятельного правового средства (предостережение будет идентичным таким средствам реагирования, как представление или предписание, обязательный характер которых сомнений не вызывает199).
Тем не менее при судебном обжаловании вынесенных предостережений адресаты пытаются доказать, что предостережения препятствуют их предпринимательской деятельности, затрагивают права и законные интересы, являются вмешательством в оперативно-хозяйственную деятельность200, но следует отметить, что случаи признания незаконными предостережений по названным причинам крайне редки201, так как, по мнению как прокурорских работников, участвующих в соответствующих судебных заседаниях, так и судей, предостережение, являясь актом прокурорского надзора, не относится к ненормативным правовым актам, поскольку носит информативный, предупредительный характер, не возлагает на лицо, которому оно объявлено, каких-либо обязанностей. Следовательно, предостережение не может нарушать прав и законных интересов заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создавать какие-либо препятствия для осуществления юридическим лицом такой деятельности; предостережение направлено на предупреждение возможного совершения правонарушения, не влечет юридически значимых последствий202.
Предостережение имеет на сегодняшний момент не непосредственные правовые последствия (кроме обязанности рассмотреть и принять к сведению), а опосредованные, возможные в будущем (так, в случае совершения деяния, на которое указано в предостережении как на недопустимое, решение вопроса о его субъективной стороне, виновности лица не должно вызывать затруднений при установлении). Однако представляется необходимым решить на законодательном уровне вопрос об усилении ответственности за совершение правонарушения, от которого предостерегал компетентный орган в виде, например, дополнения перечней отягчающих ответственность обстоятельств в УК РФ, КоАП РФ, НК РФ и другие законы, так как неисполнение предостережения адресатом свидетельствует о его противоправной ориентации, низком правокультурном уровне и, разумеется, правовом нигилизме, что в конечном итоге, как правило, приводит к правонарушению, о чем свидетельствуют материалы судебной практики203.
Особенностью предостережения выступает и тот факт, что как правовое явление оно «рождается» в результате правоприменительной деятельности компетентного органа (в ее ходе устанавливается наличие юридико-фактических оснований и принимается решение об объявлении предостережения), но само по себе предостережение в полной мере правоприменительным актом не является, поскольку по существу (в материально-правовом смысле) лишено властного содержания, не устанавливает конкретных прав и обязанностей (за исключением процессуальной обязанности рассмотреть и принять его к сведению), а представляет собой акт (средство) юридического содействия правовой деятельности субъекта права.
В-шестых, предостережение как правовое средство характеризуется нормативно определенным составом субъектов, от которых оно может исходить, и адресатов, которым оно может объявляться. Субъектами, уполномоченными объявлять предостережения, выступают органы публичной власти, наделенные контрольно-надзорными функциями. Предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона применяется только в отношении должностных лиц (статья 25.1 Закона о прокуратуре), оно не может быть адресовано гражданам и (или) юридическим лицам; антимонопольный орган направляет предостережение также в адрес должностного лица хозяйствующего субъекта, решение о направлении предостережения принимается руководителем антимонопольного органа (ст. 25.7 Закона о защите конкуренции); предостережение органов Федеральной службы безопасности объявляется только физическим лицам, поскольку только их российский уголовный закон признает субъектами преступлений.
Вышеизложенное позволяет сформулировать следующую дефиницию предостережения как правового средства: это невластный, юридически не обязывающий правовой акт уполномоченных органов, объявляемый при наличии сведений о возможном нарушении закона и в целях предупреждения его совершения индивидуально определенному субъекту права в установленном процессуальном порядке (при отсутствии оснований для привлечения этого лица к юридической ответственности), содержанием которого является конкретная информация о недопустимости совершения в будущем конкретного противоправного деяния. По нашему мнению, приведенные в дефиниции сущностные характеристики предостережения позиционируют его как одно из оптимальных правовых средств, позволяющих преодолевать препятствующие юридические факторы посредством правоприменительной деятельности компетентных органов, эффективно устранять или минимизировать негативное воздействие препятствий. Здесь следует отметить и экономический эффект, достигаемый в результате своевременного направления предостережения. Всем известна фраза клиницистов о том, что любую болезнь легче предупредить, чем лечить. Она в полной мере распространяема и на правовую жизнь, так как успешная превенция правонарушений позволяет сэкономить трудовые затраты правоприменителей, а также соответствующие бюджетные расходы204. Но в настоящий момент российская правоохранительная и судебная система по-прежнему ориентирована не на профилактику, а на выявление правонарушений и применение соответствующих карательных мер205.