Различия между рассматриваемыми понятиями можно обнаружить и при исследовании способов защиты гражданина, пострадавшего от неправомерного ограничения своего права либо столкнувшегося с теми или иными препятствиями в его реализации. Так, если, как указывалось выше, любое ограничение права выражается в норме права, то единственным возможным способом защиты представляется использование установленного законом порядка оспаривания такой нормы. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства. Таким образом, данная конституционная норма установила закрытый перечень ценностей, подлежащих защите путем ограничения прав и свобод человека. Несоответствие, по мнению правообладателя, того или иного ограничения его права указанным ценностям служит основанием для проверки конституционности нормы федерального закона, содержащей такое ограничение, в порядке, установленном Федеральным конституционным законом «О Конституционном суде Российской Федерации»159. Так, содержащееся в ст. 124 Закона РСФСР от 20 ноября 1990 г. № 340-1 «О государственных пенсиях в РСФСР» (ныне утратил силу) ограничение права, связанное с приостановлением выплаты трудовых пенсий во время лишения пенсионера свободы по приговору суда было признано Конституционным Судом РФ не соответствующим ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, так как для его введения не было оснований в виде тех ценностей, которые подлежат защите при ограничении прав и свобод человека и гражданина160.
В случае же с юридическими препятствиями в реализации прав человека защита таких прав выражается в осуществлении определенных действий по устранению таких препятствий. Спектр способов защиты при этом значительно более широк. Гражданские права защищаются способами, предусмотренными гражданским законодательством, в числе которых самозащита права, признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону, присуждение к исполнению обязанности в натуре, возмещение убытков и др161. Устранение препятствий возможно также посредством деятельности независимых от государства институтов гражданского общества, оказывающих помощь гражданам: адвокатура, профсоюзы, СМИ и т. п.
Так, например, в соответствии со ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате162 нотариат призван обеспечить защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законом нотариальных действий от имени Российской Федерации. Как справедливо указывает Т. Г. Калиниченко, защитой гражданских (как и любых других. – В. П., К. Ш.) прав является, помимо прочего, деятельность по устранению препятствий на пути их осуществления163. В рамках такой деятельности нотариусы осуществляют признание бесспорных прав и подтверждение бесспорных юридических фактов. Ряд норм ГК РФ предусматривает защиту нарушенного права путем совершения нотариусом исполнительной надписи. Так, в соответствии с п. 5 ст. 358 ГК РФ в случае невозвращения в установленный срок суммы кредита, обеспеченного залогом вещей в ломбарде, ломбард вправе продать это имущество в порядке, установленном законом о ломбардах. В ч. 3 ст. 12 Федерального закона «О ломбардах»164установлено, что обращение взыскания осуществляется на основании исполнительной надписи нотариуса. На аналогичной основе в соответствии с п. 3 ст. 630 ГК РФ осуществляется взыскание с арендатора задолженности по арендной плате по договору проката. Следует отметить, что нотариальная защита прав и законных интересов может осуществляться как посредством юридического подтверждения и закрепления гражданских прав в целях предупреждения их возможного нарушения в будущем (к примеру, нотариальное удостоверение договора об ипотеке), так и путем защиты уже нарушенного права (при выдаче исполнительной надписи, при предъявлении чека к платежу и удостоверении неоплаты чеков)165.
Еще один пример деятельности институтов гражданского общества по устранению препятствий в реализации прав и законных интересов граждан – деятельность профессиональных союзов. Участие их в устранении юридических препятствий в реализации прав и законных интересов обусловлено правом профсоюзов на представительство и защиту социально-трудовых прав и интересов работников, предусмотренным ст. 11 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»166. Так, например, на интернет-сайте независимого профсоюза «Профсвобода» имеется информация о деятельности указанного профсоюза по представлению интересов работников. В рамках такой деятельности профсоюз обратился в защиту прав С. С. Пигарева в Сургутский районный суд с заявлением об установлении факта, имеющего юридическое значение, а именно факта принадлежности ему трудовой книжки. Указанный факт был установлен, в результате чего было устранено юридическое препятствие при оформлении документов С. С. Пигарева для получения трудовой пенсии167.
Деятельность судов напрямую связана с устранением юридических препятствий в реализации прав и законных интересов. Суды общей юрисдикции регулярно рассматривают дела по исковым заявлениям об устранении препятствий в пользовании имуществом, квартирой, земельным участком, в общении с ребенком и т. д. Приказное производство, при котором судьей единолично выносится решение об истребовании имущества от должника на основании заявления о взыскании денежных сумм, а также особое производство, как уже рассматривалось выше, также могут являться формами устранения судом юридических препятствий в реализации прав и законных интересов.
Говоря о защите нарушенного права при его незаконном ограничении либо при наличии препятствий в его реализации, стоит упомянуть и о возможных способах предотвращения таковых. Ограничение прав человека – это сложная юридическая деятельность по экспликации внешних границ ограничиваемого права и их закреплению в источниках права. Для того чтобы такая деятельность имела наибольший эффект, достигала своих общественно полезных целей, необходима прежде всего тщательная теоретическая разработка вопроса о пределах прав человека и ограничениях как их разновидности. Нужно стремиться к повышению эффективности и качества правового регулирования, профессионализма законодателя путем работы над общественным правосознанием и правовой культурой, а также над качеством высшего юридического образования. Аналогичные меры способны значительно улучшить ситуацию и с юридическими препятствиями в реализации прав человека. Дополнительными мерами, ориентированными только на сокращение юридических препятствий, а также на упрощение порядка их устранения, могут являться тщательно продуманное дополнительное финансирование развития и деятельности уполномоченных государственных и муниципальных органов, основной задачей которых является защита правопорядка – суда, прокуратуры, государственных инспекций и проч., а также государственная поддержка деятельности специализированных институтов гражданского общества.
Резюмируя сказанное, отметим, что понятия препятствий в реализации прав человека и их ограничений, в том числе неправомерных, следует рассматривать в отдельности. Основными критериями для разграничения указанных явлений служат субъект, налагающий ограничение или чинящий препятствие, внешняя форма выражения такого ограничения или препятствия, общественно полезная цель и результат препятствия или ограничения, а также противоправность. Кроме того, по отношению как к препятствиям, так и к ограничениям, можно выделить «собственные» способы защиты неправомерно ограниченного права либо такого права, реализация которого связана с преодолением тех или иных препятствий, а также собственные меры по предотвращению возникновения данных нежелательных правовых явлений.
Сравнивая указанные явления по большинству из упомянутых критериев в отдельности, возможно соответствие рассматриваемого явления всем признакам как ограничения, так и юридического препятствия в реализации права, что говорит о том, что в рамках многих отдельных признаков объемы рассматриваемых понятий являются частично пересекающимися. В связи с этим любую конкретную правовую ситуацию при исследовании того или иного явления на предмет отнесения его либо к ограничениям прав, либо к юридическим препятствиям в их реализации необходимо оценить с точки зрения всех перечисленных выше критериев для точного выявления его правовой природы. Правильная квалификация при этом крайне важна для юридической практики, поскольку служит отправной точкой при выборе способа (способов) защиты нарушенного права или свободы человека.
1.10. Предостережение как правовое средство преодоления юридических препятствий в реализации прав и законных интересов
(И. Ю. Макарчук, В. Ю. Панченко)
Правовым средствам принадлежит особая роль в преодолении юридических препятствий в реализации прав и законных интересов. При надлежащем ходе правореализационного процесса имеет место беспрепятственная реализация прав и законных интересов. В случае возникновения каких-либо затруднений возникает необходимость преодоления168 соответствующих препятствий. Преодоление юридических препятствий невозможно без эффективного использования адекватных правовых средств. Юридические препятствия предстают на пути достижения юридически значимых результатов. Если между целью и результатом не было бы препятствий, тогда отпала бы необходимость в средствах, именно последние – реакция на конкретные препятствия. В правовых средствах потенциально заложены такие способности, которые позволяют им справляться с различного рода препятствиями, обеспечивать разрешение необходимых задач. Одной из функций правовых средств является их возможность делать существующие общественные отношения цивилизованными, предлагая вместо незаконных и стихийных правовые механизмы решения возникающих проблем, правовые способы устранения конфликтов, правовую энергию в преодолении препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права169.
Правовые средства представляют собой институциональные явления правовой действительности, воплощающие регулятивную силу права, его энергию, которым принадлежит роль ее активных центров170; правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей171. Правовые средства создают общие, гарантированные государством и обществом возможности для усиления позитивных регулятивных факторов и одновременно для устранения препятствий (негативных факторов), стоящих на пути упорядочения социальных связей172.
Одним из правовых средств, обладающих мощным потенциалом в преодолении юридических препятствий в реализации прав и законных интересов, выступает предостережение о недопустимости нарушения закона (далее – предостережение). В Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) предостережение о недопустимости нарушения закона введено в 1999 году173 как мера прокурорского реагирования наряду с представлением, протестом и другими мерами. Положения о предостережении прокурора предметно конкретизированы Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (далее – Закон о противодействии экстремистской деятельности). В Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135–ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) предостережение было введено в 2011 году174 в рамках так называемого третьего антимонопольного пакета как мера незамедлительного реагирования антимонопольного органа на действия и заявления хозяйствующих субъектов, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства175. В Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40–ФЗ «О Федеральной службе безопасности» (далее – Закон о ФСБ) предостережение о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, введено в 2010 г.176.
Предостережение как правовое средство представляет собой правовой акт – документ, в свойствах которого специфически конкретизируются общие признаки правового акта177 и добавляются особые черты, позволяющие рассматривать его в качестве самостоятельного, во многом оригинального правового средства178. Рассмотрим подробно существенные и отличительные признаки предостережения как правового средства, одновременно раскрывая его потенциал в преодолении юридических препятствий.
Во-первых, предостережение – акт реагирования органов публичной власти, осуществляющих правообеспечительные функции, прежде всего контрольно-надзорные, направляемый при наличии специальных юридико-фактических оснований. Если беспрепятственная форма реализации права не удается, то на помощь неудовлетворенному интересу приходит соответствующая правоприменительная деятельность179. Правоприменительная деятельность своими правовыми средствами вклинивается в механизм реализации права и призвана при необходимости устранять препятствия в использовании субъективных прав, обеспечить использование и соблюдение юридических обязанностей180. Ведущей целью правоприменения является обеспечение нормального беспрепятственного действия юридических норм, создание возможностей для беспрепятственной реализации права третьими лицами181.
Соответствующая реакция является следствием обнаружения обстоятельств негативного порядка, которые выражаются в реальной опасности нарушения прав и законных интересов.
В практике прокурорского надзора предостережение может применяться только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов182. В соответствии со ст. 25.1 Закона о прокуратуре прокурор может объявить предостережение только при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, а также при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности. Несколько шире сформулированы основания объявления предостережения в ст. 6 Закона о противодействии экстремистской деятельности: здесь необходимы достаточные и предварительно подтвержденные сведения о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности, и должны отсутствовать основания для привлечения к уголовной ответственности183. По антимонопольному законодательству (ст. 25.7 Закона о защите конкуренции) основанием для направления предостережения является публичное заявление должностного лица хозяйствующего субъекта о планируемом поведении на товарном рынке, если такое поведение может привести к нарушению антимонопольного законодательства и при этом отсутствуют основания для возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Основанием для объявления предостережения органами Федеральной службы безопасности являются достаточные и в обязательном порядке предварительно подтвержденные сведения о конкретных действиях, создающих условия для совершения преступлений184. Отсюда общим юридико-фактическим основанием для направления предостережения выступают: а) наличие нормы права, предусматривающей возможность объявления предостережения; б) наличие достоверных сведений о возможности совершения конкретным лицом конкретного противоправного деяния; б) отсутствие оснований для привлечения этого лица к юридической ответственности.