Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа установил, что согласно одному предписанию указанного акта деятельность по предоставлению во временное владение (в пользование) мест для стоянки автотранспортных средств в перечень видов деятельности, подпадающих под обложение единым налогом на вмененный доход для отдельных видов деятельности, не входила. Однако для данного вида деятельности в другом предписании этого же акта были установлены конкретные значения корректирующего коэффициента К2, применяемого лишь для тех видов предпринимательской деятельности, что подпадали под действие данного специального налогового режима. Обнаружив рассогласованность между нормами одного и того же НПА, трибунал обратился к основным началам законодательства о налогах и сборах, в частности к установленной в п. 7 ст. 3 Налогового кодекса РФ презумпции, согласно которой все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика, и признал, что единый налог на вмененный доход распространяется и на деятельность по сдаче в аренду гаражного помещения119. Тем самым препятствие в реализации прав налогоплательщика было преодолено.
В-четвертых, различные правоприменительные органы, сталкивающиеся с коллизионной ситуацией и не уполномоченные ее окончательно разрешить, могут попытаться своими согласованными действиями и скоординированным толкованием «примирить» антиномию юридических регуляторов. К примеру, в современной России законодатель, наделив органы Пенсионного фонда РФ правом обращения взыскания на имущество при отсутствии информации об имеющихся счетах плательщика пенсионных взносов, не установил соответствующий механизм реализации данного права в исполнительном производстве, породив тем самым коллизию120, являющуюся еще и препятствием в реализации прав и законных интересов Пенсионного фонда РФ. Федеральная служба судебных приставов и Пенсионный фонд РФ придумали, как минимизировать отрицательные последствия такой несогласованности норм: между ними было заключено соглашение о взаимодействии121, по которому «при направлении постановлений территориальных органов Пенсионного фонда РФ, вынесенных в связи с отсутствием информации о счетах плательщика страховых взносов, к постановлениям территориальных органов Пенсионного фонда РФ прилагается справка об отсутствии информации о счетах плательщика страховых взносов, составленная территориальными органами Пенсионного фонда РФ на основании полученных из регистрирующего органа выписок из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, а также полученных сведений от банков и плательщиков страховых взносов в установленном порядке»122.
Третья стратегия – уклонение от принятия решения при обнаружении антиномии норм. Здесь правоприменитель либо просто констатирует свое бессилие перед лицом юридической коллизии, а значит, и профнепригодность, либо перекладывает разрешение коллизионной ситуации на кого-либо другого.
Думается, такой подход может быть оправдан лишь в тех случаях, когда нормы позитивного права прямо обязывают официальных лиц в случае обнаружения рассогласованности юридических правил не принимать решения по спору, а обращаться к иным властным субъектам, наделенным специальной компетенцией. К примеру, ч. 3 ст. 15 Кодекса административного судопроизводства РФ содержит императивную норму, обязывающую суд, когда тот придет к выводу о несоответствии закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом административном деле, Конституции РФ, приостановить производство по делу и обратиться в Конституционный суд РФ с запросом о проверке конституционности данного закона. Во всех других случаях уклонение правоприменителя от разрешения коллизии в праве путем ее преодоления является недопустимым.
1.8. Избирательность правоприменения как юридическое препятствие в реализации прав и законных интересов граждан: распознавание и преодоление
(В. Ю. Панченко, Н. В. Шапран)
Применение права есть властная организационная деятельность компетентных, то есть специально на это уполномоченных, органов и должностных лиц по рассмотрению и разрешению юридических дел путем издания индивидуальных правовых предписаний на основе и во исполнение действующего законодательства123.
Характерные особенности применения права состоят в том, что оно является властно-императивной формой реализации права; носит процессуально-процедурный характер; включает ряд последовательных стадий; имеет под собой соответствующие юридические основания; связано с вынесением правоприменительных актов; является разовым и индивидуально-определенным действием, касающимся персонифицированных субъектов; направлено на урегулирование конкретных ситуаций; предполагает профессиональную юридическую деятельность; осуществляется компетентными, уполномоченными на то органами и должностными лицами124.
Одним из юридических препятствий в надлежащей реализации прав и законных интересов является избирательное применение нормативно-регулятивных средств, иными словами – избирательность правоприменения.
Термин «избирательность» имеет значение «выборность»125. В отношении к правоприменению избирательность означает выборочное, ситуативное применение или неприменение норм, подлежащих применению в конкретном юридическом деле. Необходимо подчеркнуть, что при избирательном правоприменении нарушается один из ключевых принципов права – принцип равенства граждан перед законом и судом. Этот принцип является лакмусовой бумажкой, позволяющей выявить, был ли процесс правоприменения осуществлен в строгом соответствии с законом и устоявшейся юридической практикой по подобным случаям или же имело место необоснованное, надуманное основание или вольная трактовка нормы вопреки ее смыслу в системе действующего правового регулирования, что позволило в конечном итоге принять решение, которое удовлетворило неправовые интересы субъекта или же удовлетворило законные интересы одного, оставив без удовлетворения интересы другого при идентичных обстоятельствах.
Приведем примеры, иллюстрирующие нашу формулировку.
Ситуация 1. Смоделируем ситуацию, что два «одинаковых» студента (имеется в виду одинаковые оценки, отсутствие академической задолженности, активное участие в общественной жизни вуза, научная деятельность и прочее) обращаются в деканат своего института с просьбой продлить им сессию по одинаковым причинам (например, с целью участия в конференции – для наглядности, оба студента хотят участвовать в одной и той же конференции). Причем эту просьбу одному студенту удовлетворяют, а другому отказывают. Как оценивать такую практику, которая позволяет в идентичных ситуациях принимать противоположные решения? Чем руководствовался деканат, когда принимал эти самые решения?
Ситуация 2. Парковка на газоне126. Рядом с домом мало парковочных мест, а автолюбителей много. Выход нашли, что называется, методом исключения – стали ставить автомобили на газон. Сотрудник полиции, увидев, как один гражданин паркуется на этот самый газон, составляет в отношении него протокол об административном правонарушении. Причем его абсолютно не волнует тот факт, что рядом стоят еще несколько машин. После того как этот незадачливый водитель убирает свое транспортное средство, на его место паркуется солидный мужчина на джипе. Он выходит из автомобиля и идет в сторону своего дома мимо преспокойно стоящего сотрудника полиции, который почему-то в отношении данного водителя не захотел составлять протокол. Ситуация идентичная, но нарушитель, как оказалось, только один.
Ситуация 3. Хулиганство по КоАП и по УК РФ127. Всем известный случай, когда за хулиганство в храме Христа Спасителя участницы группы Pussy Riot были приговорены по ч. 2 ст. 213 УК РФ к реальному лишению свободы. Известен также случай, когда гражданин сбросил на пол Дары волхвов в храме Христа Спасителя. Однако его привлекли к административной ответственности. Чем между собой отличаются ст. 20.1 КоАП и ст. 213 УК РФ? Только мотивом. Почему в отношении девушек этот мотив был установлен, в то время как в действиях молодого человека он не был найден.
Примеров избирательности правоприменения масса, причем на самых разных уровнях правовой жизни – от локального до федерального. Так, известны случаи вольных трактовок закона при отказе политическим партиям в регистрации, например, из-за описок, опечаток, отсутствия титульного листа128 и т. д.
Под избирательностью правоприменения, как представляется, следует понимать негативную государственно-общественно-личностно вредную переменную (встречающуюся в одних случаях и отсутствующую в других) характеристику властной организационной деятельности компетентных органов и должностных лиц по рассмотрению и разрешению индивидуальных юридических дел путем издания индивидуальных правовых предписаний, совершенную в противоречие с принципом равенства граждан перед законом и судом, как правило, в целях удовлетворения каких-либо интересов правоприменителя (личных, служебных и т. д.), расходящихся с интересами правоприменения в целом .
В ст. 2 Конституции РФ определено, что человек, его права и свободы являются вышей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Ст. 1 Конвенции «О защите прав человека и основных свобод» также закрепляет обязанность государств обеспечивать каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные в Конвенции. Таким образом, на Российской Федерации лежит позитивная и негативная обязанности в обеспечении прав и свобод человека и гражданина – содействовать реализации и воздерживаться от нарушений прав и свобод человека.
Без воплощения правовых предписаний в жизнь нормы права мертвы, иначе говоря, они теряют свое социальное назначение129. Социальное же назначение норм права – регулирование общественных отношений. В том случае, когда чиновники позволяют себе применять право избирательно, имеет место грубое попирание прав, свобод и законных интересов граждан. Последние не могут реализовать свое право, поскольку существует юридическое препятствие.
Под юридическим препятствием в реализации прав, свобод и законных интересов следует понимать нормативно установленные и (или) юридико-фактические условия, осложняющие (затрудняющие либо блокирующие) процесс осуществления правовых возможностей (прав, свобод, законных интересов) конкретного субъекта права в конкретной ситуации, требующие от носителя прав и законных интересов дополнительных, нормативно незапрограммированных либо предусмотренных в установленном правом порядке реализации права, но несоразмерных, неразумных организационных, материально-технических, временных, интеллектуальных и иных затрат130.
Юридические препятствия в реализации прав и законных интересов характеризуются такими чертами, как «юридичность», т. е. существование в правовой жизни; способствование удовлетворению неохраняемых правом интересов; негативный характер правового воздействия, поскольку они мешают процессу удовлетворения интересов субъектов права и затрудняют достижение обеспечиваемых правом полезных целей; результат правовой деятельности; осложнение или блокирование процесса реализации прав и законных интересов; существование в виде правовых актов субъектов права; требуют усилий для преодоления или являются непреодолимыми131.
Избирательность правоприменения – явление, существующее в правовой жизни, которое способствует удовлетворению неохраняемых правом интересов (хотя они и облекаются в правовую форму, они не перестают от этого быть неправовыми). Безусловно, избирательное правоприменение оказывает негативное влияние на всю правовую систему, поскольку с помощью этого «инструмента» добросовестные субъекты права с их законными интересами оттесняются субъектами недобросовестными, что затрудняет или делает невозможным в принципе достижение обеспечиваемых правом полезных целей.
Представляется, что избирательность правоприменения в каждом конкретном случае носит преодолимый характер, поскольку существует возможность обжаловать решение в вышестоящую инстанцию, которая может вынести справедливое решение, разобравшись в проблеме. Однако наиболее изощренные, творческие, нестандартные схемы решения правовых проблем будут носить «околоправовой» характер, балансируя между формальным соблюдением норм и принципов права и не лежащих в правовом поле истинных интересов и намерений субъектов права. В такой ситуации даже вышестоящей инстанции зачастую трудно разгадать подобные замыслы, а посему велика вероятность, что такое формально отвечающее требованиям закона решение устоит и в этой инстанции.
Итак, избирательность правоприменения представляет собой негативное явление в правовой жизни, способствующее удовлетворению неохраняемых правом интересов, которое затрудняет достижение обеспечиваемых правом полезных целей, то есть является юридическим препятствием в реализации прав, свобод и законных интересов граждан.
Вернемся к примеру с девушками из группы Pussy Riot и мужчиной, сбросившим на пол Дары волхвов в храме Христа Спасителя. Почему в одной ситуации фигуранты дела получили реальные сроки, а в другой имело место лишь административное правонарушение? Факт нарушения принципа равенства не вызывает сомнения. Так же, как и не вызывает сомнений негативный характер правового воздействия составление протокола об административном правонарушении лишь в отношении конкретного водителя, припарковавшегося на газон, хотя при этом остальные нарушители не получили даже устного замечания.
Более того, во втором случае в качестве последствия такой избирательности можно назвать нарушение принципа правовой определенности в целом и неотвратимости наказания в частности. Одно дело, если бы субъект четко осознавал, что, если он поставил свой автомобиль на газон, то будет привлечен к ответственности вне зависимости от того, на каком автомобиле приехал, какую должность занимает, есть у него влиятельные родственники или нет. Раз уж поставил – будь добр заплатить штраф. А если дело будет обстоять так, как было в рассмотренном нами примере, доверие к власти и к праву вообще будет подорвано.
В свете изложенного представляется, что избирательность правоприменения является юридическим препятствием в реализации прав и законных интересов граждан, поскольку соответствует признакам, указанным выше.
Особенностью рассматриваемого нами феномена служит его всеобъемлющий характер – избирательность возможна на любой стадии правоприменения. В современной юридической литературе существует тенденция рассмотрения правоприменительного процесса через призму трех основных стадий: установление фактических обстоятельств дела; выбор правовой нормы и ее анализ; принятие правоприменительного решения и его документальное оформление132.
На первой стадии правоприменитель может «упустить» какой-либо факт/совокупность фактов, что, безусловно, отразится на квалификации конкретного правоотношения. Следует согласиться с С. С. Алексеевым в том, что «надлежащее (правильное) применение юридических норм обеспечивается тогда, когда юридическое познание осуществляется в строгом соответствии с принципом объективной истины. Непосредственным выражением этого принципа <…> является обязанность правоприменительных органов <…> принять все необходимые и доступные меры для всестороннего, полного и объективного установления всех обстоятельств дела, прав и обязанностей субъектов, правового значения фактов»133.