Литература
Петров Н. Обилие слабого государства // Pro et Contra. – М., 2011. – Т. 15, № 5. – С. 51–66.
Полтерович В., Попов В. Демократия, качество институтов и экономический рост // Прогнозис. – М., 2006. – № 3. – С. 91–114.
Полтерович В., Попов В., Тонис А. Нестабильность демократии в странах, богатых ресурсами // Экономический журнал ВШЭ. – М., 2008. – № 2. – С. 176–200.
Средний класс после кризиса: экспресс-анализ взглядов на политику и экономику / Григорьев Л.М., Макаренко Б.И., Салмина А.А., Шаститко А.Е. – М.: МАКС-Пресс, 2010. – 147 с.
Carothers T. The end of the transition paradigm // Journal of democracy. – Baltimore, MD, 2002. – Vol. 13, N 1. – Р. 5–21.
Diamond L. Can the whole world become democratic? Democracy, development, and international policies. – 2003. – 34 p. – Mode of access: http://escholarship.org/uc/item/7bv4b2w1 (Дата посещения: 14.05.2014.)
Elgie R. From Linz to Tsebelis: Three waves of presidential / parliamentary studies? // Democratization. – L., 2005. – Vol. 12, N 1. – Р. 106–122.
Fish S. Stronger legislatures, stronger democracies // Journal of democracy. – Baltimore, MD, 2006. – Vol. 17, N 1. – Р. 5–20.
Gellner E. Conditions of liberty: Civil society and its rivals. – N.Y.: Hamish Hamilton, 1994. – vii, 225 p.
Huntington S. The third wave: Democratization in the late twentieth century. – Norman: Univ. of Oklahoma press, 1991. – xvii, 366 p.
Lijphart A. Patterns of democracy: Government forms and performance in thirty-six countries. – New Haven: Yale univ. press, 1999. – xiv, 351 p.
Linz J. The perils of presidentialism // Journal of democracy. – Baltimore, MD, 1990. – Vol. 1, N 1. – Р. 51–69.
Moore B. Social origins of dictatorship and democracy: Lord and peasant in the making of the modern world. – Boston: Beacon press, 1966. – xix, 559 p.
Ross M. Does oil hider democracy? // World politics. – Cambridge, 2001. – Vol. 53, N 3. – Р. 325–361.
Shugart M., Carey J. Presidents and assemblies: Constitutional design and electoral dynamics. – Cambridge: Cambridge univ. press, 1992. – ix, 316 p.
Treisman D. Oil and democracy in Russia: Working Paper 15667. – Cambridge, MA, 2010. – Mode of access: http://www.nber.org/papers/w15667 (Дата посещения: 14.05.2014.)
World economic outlook: A survey by the staff of the International Monetary Fund. – Washington, DC: International Monetary Fund, 2010. – April. – 216 p. – Mode of access: http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2010/01/pdf/text.pdf (Дата посещения: 14.05.2014.)
Разделенная исполнительная власть и демократизация в полупрезидентских системах 7
Согласно распространенному мнению, если правительство несет ответственность только перед законодательным собранием, процесс демократизации будет успешным. В парламентских системах правительство, возглавляемое премьер-министром, несет ответственность перед парламентом. В системах, где существует двойная ответственность правительства, вероятность успеха демократизации достаточно низкая.
В президентских системах исполнительная власть принадлежит президенту, избранному прямым голосованием. В таких системах велика вероятность возникновения конфликта между исполнительной и законодательной ветвями власти, если президент не имеет поддержки парламентского большинства. Это утверждение является основой для критики полупрезидентских систем. В полупрезидентских системах исполнительная власть разделена между президентом, избранным прямым всенародным голосованием, и премьер-министром, возглавляющим правительство, ответственное перед парламентом. Если президент и премьер-министр принадлежат к разным политическим партиям, вероятен конфликт внутри исполнительной власти [Valenzuela, 2004, p. 17]. Это может привести к ситуации взаимного блокирования, выходом из которой окажется авторитаризм.
Данная статья посвящена изучению влияния разделенной исполнительной власти на процесс демократизации в полупрезидентских системах, т.е. системах, в которых исполнительная власть представлена президентом, избранным прямым голосованием, и премьер-министром, ответственным перед законодательной властью.
Пример из учебника, иллюстрирующий опасность конфликта внутри исполнительной власти, – Нигерия в 1996 г. В результате парламентских выборов в Нигерии 1995 г. образовалось большинство, оппозиционное действующему президенту Махамана Усмана. Когда новым составом парламента был избран премьер-министр Хама Амаду, возникла тупиковая ситуация: «…президент и премьер-министр объявили забастовку и отказались исполнять обязанности, предписанные Конституцией, для нормального функционирования правительства» [Villalón, Idrissa, 2005, p. 38]. В январе 1996 г. в конфликт вмешались вооруженные силы, и первый демократический эксперимент Нигерии завершился.
В рамках данного исследования мы выдвигаем гипотезу о том, что разделенная исполнительная власть негативнее влияет на процесс демократизации в странах, где президент и премьер-министр имеют широкие независимые полномочия, чем в тех странах, где один актор доминирует в исполнительной власти. При этом мы будем определять разделенную исполнительную власть как ситуацию, при которой президент и премьер-министр принадлежат к разным политическим силам.
Для того чтобы проверить гипотезу о влиянии разделенной исполнительной власти на процесс демократизации во взятых нами в качестве примера странах, мы будем использовать рейтинги Freedom House («Свободные», «Частично свободные», «Несвободные»).
Влияние разделенной исполнительной власти на процесс демократизации является важной исследовательской проблемой. В январе 2004 г. члены Лойя-джирги одобрили новую конституцию Афганистана. Согласно проекту Конституции (сентябрь 2003 г.), в Афганистане устанавливалась полупрезидентская система с президентом, избранным прямым голосованием, и премьер-министром, ответственным перед Волеси джиргой – нижней палатой Национальной ассамблеи Афганистана [Rubin, 2004, p. 12]. Поскольку политические интересы оказались под угрозой, выбор был сделан в пользу президентской системы [Rubin, 2004, p. 12.], однако ключевой проблемой стало возможное возникновение конфликта внутри исполнительной власти. Один из разработчиков конституции назвал причины, почему был сделан выбор в пользу президентской системы: «Не будет сомнений в том, кому принадлежит исполнительная власть в Кабуле, Вашингтон получит выгоду от наличия опознаваемого Афганского партнера…» [ibid].
Конечно, успех или неудача демократизации зависит от многих факторов. Тем не менее, согласно распространенному утверждению, институциональные факторы способны изменить исход процесса демократизации. Если Афганистан отказался от полупрезидентской системы, то многие неустойчивые демократии приняли ее, например Восточный Тимор в 2002 г. и Демократическая Республика Конго – в 2006 г.
Институциональное разделение в парламентских, президентских и полупрезидентских системах
Существуют три основные формы правления. У каждой из них есть свои преимущества и недостатки. В данной статье мы исследуем проблему институционального конфликта. Для институционального разделения исполнительной и законодательной ветвей власти наименьшие возможности предоставляют парламентские системы, а наиболее широкие – президентские. В полупрезидентских системах возможно разделение исполнительной власти между президентом и премьер-министром.
В парламентских системах только одна линия политической ответственности. Премьер-министр является главой исполнительной власти, кабинет министров во главе с премьер-министром несет ответственность перед парламентом. В подобных системах не существует никакой гарантии, что премьер-министр будет иметь поддержку большинства в парламенте. Даже в этом случае вероятность возникновения институционального конфликта крайне мала, так как парламент может выразить вотум недоверия правительству и премьер-министр будет заменен; или парламент будет терпеть правительство, тогда премьер-министр продолжит оставаться главой исполнительной власти8.
В парламентских системах могут возникнуть противоречия между премьер-министром и главой государства – монархом или президентом, избранным непрямым голосованием. Однако в демократических странах подобные разногласия не представляют никакой опасности для режима.
Наличие единственной линии ответственности премьер-министра перед парламентом означает, что легитимность премьер-министра оказывается в конечном счете неоспоримой. Поэтому непрерывный конфликт внутри исполнительной власти невозможен.
В президентских системах есть две линии политической ответственности. Президент избирается прямым голосованием и является главой государства и главой правительства, поэтому нет возможности для разделения исполнительной власти9. Президент и парламент избираются на определенный срок и не зависят друг от друга. Вследствие этого в случае, если президент не имеет поддержки большинства в парламенте, может возникнуть длительный институциональный конфликт между ветвями власти, так как оба института обладают демократической легитимностью. Таким образом, в президентских системах двойные линии политической ответственности создают возможность для институционального конфликта. Однако такой конфликт может возникнуть только между исполнительной и законодательной ветвями власти.
В полупрезидентских системах также существуют две линии политической ответственности. Президент избирается прямым голосованием на определенный срок, в то время как премьер-министр и кабинет министров несут ответственность перед парламентом. Как и в парламентской системе, в полупрезидентской системе длительный конфликт между премьер-министром и парламентом практически невозможен. Если парламент не одобряет кандидатуру премьер-министра, правительство может быть отправлено в отставку. Таким образом, премьер-министр всегда будет иметь поддержку парламента10. В отличие от полупрезидентской системы, в президентской существует возможность длительного институционального конфликта между президентом и парламентом, поскольку оба института обладают неоспоримой демократической легитимностью. В отличие от президентской системы, в полупрезидентской этот конфликт обнаруживается внутри исполнительной власти. Он происходит из-за того, что большинство в парламенте оказывается в оппозиции к президенту. Конфликт выражается в противостоянии между президентом и премьер-министром.
Таким образом, полупрезидентская система – единственная система, при которой может возникнуть длительный конфликт внутри разделенной исполнительной власти.
Проблема разделенной исполнительной власти в полупрезидентских системах
С парламентскими, президентскими и полупрезидентскими системами связанны определенные проблемы. В парламентских системах наличие единственной линии ответственности означает, что в случае сильной фрагментации парламента происходит частая смена правительств. В президентской системе президентские выборы по принципу «игры с нулевой суммой» могут привести к появлению президента, который начинает доминировать на основании прямых выборов. В то же время двойная демократическая легитимность в подобных системах означает, что президент может не получить поддержку большинства в парламенте, тем самым создается «тупик между главой исполнительной власти и парламентом, для которого не существует предусмотренного конституцией выхода» [Stepan, Skach, 1993, p. 18]. Более того, фиксированный срок полномочий обоих институтов означает, что конфликт между ветвями власти имеет продолжительный характер и побуждает авторитарных президентов нарушать закон или приводит к вмешательству военных (резервной силе) [Linz, 1994, p. 7].
Полупрезидентские системы объединяют недостатки парламентских и президентских систем. Премьер-министр ответствен перед парламентом, поэтому в случае большой фрагментации парламента происходит частая смена правительства, как в парламентских системах. Прямые президентские выборы способствуют появлению популистских и / или авторитарных лидеров, как в президентских системах. Лейпхарт утверждает, «что полупрезидентские системы позволяют президенту, имеющему поддержку большинства в парламенте, усилить свою власть» [Lijphart, 2004, p. 102]. Однако самым главным недостатком полупрезидентской системы является потенциальный конфликт внутри исполнительной власти вследствие «ее разделения» [Pierce, 1991].
В полупрезидентских системах проблема разделенной исполнительной власти возникает, когда президент принадлежит к одной партии, а премьер-министр – к оппозиционной. Такая ситуация соответствует французскому типу сосуществования. Согласно распространенному утверждению, сосуществование не является проблемой. Например, Сулейман [Suleiman, 1994] подробно описал причины, почему Франция выжила в потенциально дестабилизирующий период сосуществования 1986–1988 гг. Линц и Степан [Linz, Stepan, 1996, p. 286] определили условия, при которых эффекты от сосуществования могут быть намного менее благоприятными: когда сторонники одного или другого элемента полупрезидентства полагают, что страна могла бы быть более процветающей, если бы одна из ветвей демократической легитимной структуры управления была бы упразднена. Демократическая система в этом случае подвергается опасности и переживает кризис легитимности, поскольку те, кто подвергает сомнению тот или иной элемент полупрезидентской системы, продолжают считать ее неподходящей, до тех пор, пока сторона, которую они поддерживают, не будет преобладать.
В подобных условиях, утверждают исследователи, «политические конфликты часто выражаются как конфликты между двумя ветвями демократии» [Linz, Stepan, 1996, p. 286]. Поэтому Степан и Сулейман [Stepan, Suleiman, 1995] выступают против экспорта французской системы в демократизирующиеся страны.
Проблема разделенной исполнительной власти осложняется тем, что конфликт внутри исполнительной власти может не быть ограничен периодами сосуществования. Согласно Линцу, полупрезидентским системам свойственны такие проблемы, как «политиканство и большое количество интриг, которые замедляют процесс принятия политических решений и приводят к возникновению противоречивой политики вследствие борьбы между президентом и премьер-министром» [Linz, 1994, p. 55]. В полупрезидентских системах основные акторы включают президента, премьер-министра, министра обороны и начальника объединенного штаба вооруженных сил. В этой ситуации, утверждает Линц, «иерархия, являющаяся ключевой в военном мышлении, усложняет ситуацию» [ibid, p. 56]. Эта сложность создает неопределенность относительно «главной цели демократии: подчинения военных демократически избранным органам власти и верховенства гражданских» [ibid, p. 59].
Исходя из теории, проблема разделенной исполнительной власти может возникнуть не только в периоды сосуществования, но и в других ситуациях. По мнению Сулеймана, главная причина этого – существование в системе соревновательного элемента [Suleiman, 1994, p. 158]. Процик говорит о возможности возникновения конфликта внутри исполнительной власти в коалиционном правительстве. Он утверждает, что тот факт, что президент и премьер-министр принадлежат к одной коалиции большинства, не является достаточным условием для избежания конфликта внутри исполнительной власти. По его мнению, «…стимулы к сотрудничеству между президентом и премьер-министром должны быть менее сильными в случае, когда они принадлежат к одной организационно дисциплинированной и идеологически связанной политической партии» [Protsyk, 2005, p. 13].
Разделенная исполнительная власть может вызвать проблемы еще при одном развитии событий. Прямые выборы президента способствуют приходу к власти популистских лидеров [Linz, 1990, p. 61]. Такие кандидаты стараются привлечь внимание общественности, позиционируя себя как независимые кандидаты или кандидаты всей нации. После избрания у популистского президента могут возникнуть разногласия с премьер-министром, имеющим партийную принадлежность и пытающимся продвигать интересы своей партии. В подобном случае существует большая вероятность возникновения конфликта внутри исполнительной власти.