Политическая наука №3 / 2014. Посткоммунистические трансформации: Политические институты и процессы - Коллектив авторов 7 стр.


Порядковые логит регрессии

А.Н. Воробьев

Демократический политический режим опирается на ряд параметров, конфигурация которых обусловливает его сущностные характеристики и качество [Морлино, Карли, 2014]. Одним из значимых параметров является подотчетность, способная обеспечить обратную связь в политической системе, тем или иным образом повлиять на качество15 государственных политических решений [Carey, 2008; Maskin, Tirole, 2004], под которыми следует понимать в первую очередь формальные правила игры – законы или подзаконные акты (куда входят и процессы декретного регулирования [Shugart, Carey, 1992]).

Особенно важную роль подотчетность может выполнять в транзитных государствах, где политические институты подвергались дискретным изменениям, которые на начальных этапах вызывали эффекты различного характера, в том числе и негативного [Воробьев, 2012]. Подотчетность в данном случае способна выполнять функцию «сдержек», ограничивающих злоупотребление властью или должностными полномочиями, но она не является экзогенным фактором и также может закрепляться в государственных политических решениях, т.е. может играть сугубо номинальную роль или способствовать повышению качества институтов.

Государства третьей и четвертой волны демократизации следовали различным траекториям трансформаций, что, в свою очередь, сказалось на институциональном дизайне и на характеристиках режимов [Melville, Mironyuk, Stukal, 2012], среди которых фигурировала и подотчетность.

В данной статье мы сфокусируемся на проблеме фиксации функционирования систем подотчетности в посткоммунистических государствах и займемся поиском базовых индикаторов, на основе которых можно оценить их, системы, конфигурацию. Вопрос, на который мы пытаемся дать ответ, заключается в следующем: будет ли потенциальная конфигурация системы зависеть от траектории режимных трансформаций?16

Однако решение данной задачи требует предварительной концептуализации и операционализации подотчетности и создания аналитической модели – нам необходимо будет уделить пристальное внимание концепту, «очистив» понятие от лишних смыслов, поскольку, несмотря на значительное количество литературы по данной тематике, подход, который мы бы могли назвать универсальным, в целом выделить не удалось17.

Определение понятия и основные направления исследований

Одна из основных проблем, которые следует выделить при исследовании подотчетности, – ее междисциплинарный характер. Так, можно отметить подходы юридического [Scott, 2000], социологического [Markowski, 2006] и политического [Moncrieffe, 1998; Mulgan, 2003; Bovens, 2007; Lindberg, 2013] характера.

Однако их внимательное изучение позволяет зафиксировать узость применяемого концепта, обеспечивающую его наглядность и возможность эмпирической фиксации. В данном случае в пример можно привести подход, предлагаемый Всемирным банком, в котором подотчетность в первую очередь касается контроля над государственными расходами [World Bank, 1992, p. 13–28]. В ряде исследований фокус направлен на определенные сферы, получающие финансирование от государства. Данные подходы подразумевают сугубо техническое восприятие подотчетности, как правило, в качестве наличия возможности контроля над чем-либо, имеющим финансовое или числовое выражение, что не дает возможности применять эти концепты в нашей работе. Часть авторов используют лишь достаточно общие формулировки или определения подотчетности, которые в целом являются «базовыми концептами» [Adcock, Collier, 2000], а общее определение, об отсутствии которого упоминал Синклер, по-прежнему не выделено [Sinclair, 1995].

Изучение литературы позволило выделить две основные тенденции в описании процессов подотчетности – сужение концепта до измеряемых показателей или сужение его применимости до одной определенной сферы: образование, финансы, администрирование. Третьим типом является «бесконечная» концептуализация, которая фигурирует в большом количестве работ и в целом имеет мало отличий. В первой тенденции намечаются два направления – учет результатов политических действий (policy outcomes), однако в силу особенностей политических процессов в данный тип анализа могут включаться искажения, связанные с невозможностью реализации определенного политического курса в связи с внешними факторами, с различиями между частным и публичным [Dasgupta, 1993]. Тем не менее второй случай для нас более интересен, так как в таких работах приводятся функциональные характеристики подотчетности, стратегии ее построения и типы данных систем. Это учет государственных затрат в определенных областях и предоставление соответствующей информации [Votes, budgets, and development… 1995].

Литература, касающаяся употребления понятия подотчетности, связывает данный концепт с моделью функционирования государства (который непосредственно связан с понятием правительств) или характеристик управляемости (governance) [см.: World Bank, 1992; Sinclair, 1995; The rise of «new» policy… 2005], интерес к исследованиям которых вырос за последние годы. Однако при этом характер связи данных категорий с подотчетностью остается неявным по причине отсутствия общего определения подотчетности18.

Таким образом, можно заключить, что единого подхода к пониманию подотчетности зафиксировать не представляется возможным. В дополнение к этому подотчетность начинает обрастать дополнительными смыслами и характеристиками, как, например, «формальная», «вертикальная», «горизонтальная» [см.: O'Donell, 1999] и т.п. Еще одним измерением проблемы становится то, что сама по себе подотчетность, являясь «зонтичным» понятием, может одновременно описывать как сам механизм, позволяющий влиять на процессы политического управления19, так и характеристики, и аспекты его функционирования.

Также нельзя упускать из виду изменение самих функций государства [Spruyt, 2002] и изменение подходов к исследованию аспектов его функционирования. От исследования статичных характеристик отдельного государства (а также политических систем) политическая наука перешла к сравнительным исследованиям, от исследования правительств – к исследованию управляемости. Как отмечалось в работе Джордана, Вурзела и Зито, «управляемость затмила управление» [The rise of «new» policy… 2005]. Одновременно с этими процессами мы наблюдаем активный рост деятельности международных неправительственных организаций, которые так или иначе способны оказывать влияние на определенные государства через механизмы глобального управления (global governance). Также особую роль начинают играть государственно-частные партнерства (PPP, public-private partnerships) [Willems, Dooren, 2011, p. 505], которые в связи с особенностями их собственной организации и накладываемыми ограничениями (основным из которых является понятие коммерческой тайны) размывают традиционное понимание подотчетности.

Вместо традиционной системы подотчетности, с сопутствующими ей атрибутами, например «агрессивной подотчетностью», упомянутой в работе Бейна20, появляется новая система публичной огласки («naming and shaming»), отсылающая к этическим аспектам функционирования должностных лиц и подразумевающая в первую очередь репутационные или отложенные санкции (например, когда определенный политик более не будет избран или включен в избирательные списки).

Говоря о внедрении и функционировании данной системы, следует особо выделить три основных ограничения, которые она порождает. Первое ограничение обусловливается самой природой государственно-частного партнерства, в котором часть информации относится к [коммерческой] тайне, что в ряде систем может позволить скрывать важные данные, снижая прозрачность. Второе ограничение связано с потенциальными пределами применимости, оно контекстозависимо и опирается на этическую компоненту деятельности политиков или бюрократов. В государствах, системы управления которых не подразумевают существования или реального применения этических стандартов, система публичной огласки будет менее действенна. Третье ограничение подразумевает, что реализация подотчетности также является функцией системы управления, ее исполнение требует ресурсов различного рода и, соответственно, приводит к их перераспределению. Таким образом, производительность бюрократии или органов власти может значительно снижаться. Хотя, с другой стороны, система подотчетности может функционировать по подобию систем, существующих в бизнес-структурах, где она может выполнять функции мониторинга.

Так, в работе о функционировании легислатур Джон Кэри [Carey, 2008] приводит пример о реализации системы фиксации результатов голосования (vote record) на каждой сессии законодательного органа. Данная система является одной из наиболее наглядных, позволяющих избирателям контролировать соблюдение предвыборных обещаний со стороны своих представителей. Увидев, что избранный парламентарий поддерживает качественно другую позицию, чем заявленная в программе или предвыборных обещаниях, избиратели могут отозвать своего представителя. Такой механизм репрезентативной подотчетности будет обеспечивать наибольший контроль [Lindberg, 2013, p. 213], но для возможности функционирования требует выполнения двух основных условий: наличия спроса на информацию (т.е. участия граждан) и наличия у парламентария мандата императивного типа и функционирующей процедуры отзыва.

Здесь стоит отметить необходимость введения ограничения: внедрение тотальной подотчетности станет исключительно иррациональным действием – временные и финансовые затраты на реализацию данного курса будут чрезмерными, значительная доля массива информации будет не востребована, а временные ресурсы будут использоваться исключительно для разработки формальных показателей. В дополнение к этому следует упомянуть ограничения, которые накладывает представительная демократия на участие граждан в управлении, а следовательно, в возможности использования системы подотчетности [Moncrieffe, 1998, p. 396–397], а также ограничения, связанные с деятельностью международных агентств [Lonsdale, 1986].

Изменение логики понимания подотчетности и функций, которые она выполняет, также пересекалось с государствами, проходящими процесс посткоммунистического транзита. Дискретное изменение институтов подразумевало необходимость выстраивания новой системы подотчетности, механизмы которой значительно бы отличались от системы, существовавшей ранее. В общих чертах предыдущая система характеризовалась наличием формальных механизмов внутри системы государственных органов, при этом она основывалась на формальных показателях и неформальных практиках. Ограничение политической конкуренции, монопартийность, отсутствие альтернативных выборов, отсутствие ограничений исполнительной власти (или фактического разделения властей), ограничение прав (в том числе на ассоциации), огосударствление средств массовой информации и преследования почти полностью исключали участие граждан в функционировании механизма подотчетности.

Происходящие институциональные изменения вкупе с расширением пакета гражданских и политических прав, усиление роли международного права способствовали появлению радикально отличающейся системы подотчетности, включающей в себя не только номинальную ее компоненту. Однако особенности политического транзита в дальнейшем обусловили существенные различия в конфигурации данных систем.

Модель политической подотчетности

Назад Дальше