Стабильные авторитарные режимы также сильно отличаются друг от друга в плане предоставления возможностей артикулирования интересов и использования репрессий, поэтому некоторые исследователи смотрят на риск гражданских войн через призму типа авторитаризма. Диктаторы в однопартийных режимах используют выборы для легитимизации своей власти, поэтому они зависят от поддержки населения и ограничены в применении насилия больше, чем другие диктаторы. При наличии сильной оппозиции диктатор может согласиться на демократизацию, чтобы избежать войны. В военных режимах при отсутствии политической партии, выборов и институтов для эффективного кооптирования оппозиции гражданская война становится продолжением политики другими средствами. Х. Фьелде использует усеченную классификацию А. Хадениуса и анализирует риск гражданской войны в военных, однопартийных, многопартийных режимах и монархиях. Исследование демонстрирует, что военные режимы в два раза больше подвержены риску конфликтов, чем гражданские. Вероятность вооруженного конфликта в однопартийных режимах и монархиях составляет 0,7%, в многопартийной электоральной автократии – 1,5%, в военных режимах – 1,6% [Fjelde, 2010, p. 209]. Таким образом, риск конфликта связан с типом нового политического режима, и направление режимных изменений имеет значение. Дж. Ганди и Дж.Р. Врилэнд в исследовании институциональных факторов, обеспечивающих стабильность авторитарных режимов, показали, что гражданские войны наиболее вероятны в чистых диктатурах без институтов и наименее вероятны в демократиях и анократиях, или институционализированных диктатурах, т.е. диктатурах с выборами и парламентами. В их исследовании диктатуры с номинально демократичными парламентами менее склонны к гражданским войнам, наличие парламента в диктатурах уменьшает риск войны в два раза [Gandhi, Vreeland, 2004].
Таким образом, на риск развязывания гражданской войны влияют тип политического режима, недемократические институты, способ смены режима и направление политического развития. При либеральной демократии снижается риск гражданской войны, однако на пути демократии постконфликтное обществ должно пройти минимум через две фазы транзита: демократизацию и консолидацию. Исследователи выявляют большую предрасположенность к откату в войну среди постконфликтных демократий, так как при жестком авторитаризме риск возобновления конфликта составляет 24,6%, при демократии – 62% [Collier, Hoeffler, Söderbom, 2006, p. 10]. Как показывает Б. Уолтер, уровень демократии демонстрирует значимую связь с началом первой гражданской войны и не связан с риском возобновляющихся войн [Walter, 2004, p. 384], поэтому войны, ранее развязанные и завершенные при авторитаризме, могут возобновиться в условиях новой демократии. В данном контексте необходимо понять, какие постконфликтные институты могут привести к новым конфликтам.
Перспективы постконфликтной демократии для разделенных обществ
Только 20% вооруженных конфликтов заканчиваются соглашением: из 372 завершившихся конфликтов с 1946 по 2005 г. 120 конфликтов закончились победой, 57 – мирным соглашением, 47 – прекращением огня14 [Zartman, 2009, p. 323]. Переговорное завершение войны является менее стабильным результатом: откат к гражданской войне происходит в два-три раза чаще, чем при убедительной победе. Конфликты возобновляются в 12% случаев, завершившихся победой, и в 29% случаев, завершившихся переговорами, причем все войны, возобновившиеся после перемирия, были этническими, а этнические войны, разрешающиеся переговорным процессом, возобновляются в половине случаев [Downes, 2006, p. 50–51].
Этнические войны приводят к поляризации общества, поэтому этнические группы легко снова мобилизовать при появлении недоверия к новым институтам или акторам из антагонистической группы и неуверенности в соблюдении достигнутых договоренностей (дилемма безопасности). Возобновление этнических войн можно предотвратить через компромиссные договоренности об институциональных изменениях политической системы (разделение власти и ответственности и достижение региональной автономии) либо об отделении. Отделение удовлетворяет националистические стремления к государственности и не требует ни разоружения сторон, ни взаимного сотрудничества бывших противников [Downes, 2006, p. 50], следовательно, не создает причин для появления дилеммы безопасности. Еще Д. Растоу считал, что единственным предварительным условием для развития демократии является наличие национального единства, осознание гражданами общей идентичности или по меньшей мере отсутствия у них «сомнений или мысленных оговорок относительно того, к какому политическому сообществу они принадлежат» [Растоу, 1996, с. 7].
По мнению Растоу, проблемы государственного единства и формирования общей идентичности должны решаться до начала процесса демократизации. Острые этнические расколы и противоречия препятствуют достижению демократии, так как могут вести к различным формам национализма, подъему националистических движений, продолжающимся вооруженным конфликтам и этническим войнам. Поэтому Растоу заключал: если «линия раскола точно совпадает с региональными границами, результатом, скорее всего, будет не демократия, а сецессия» [Растоу, с. 9]. Горовиц также рекомендовал отделение антагонистических групп, сконцентрированных территориально. «В случае если группы не могут жить вместе в гетерогенном государстве, им будет лучше жить отдельно в нескольких гомогенных государствах», – считал он [цит. по: Sambanis, 2000, p. 437].
Идея территориального разделения враждующих групп сцелью урегулирования этнического конфликта продолжает находить поддержку среди политиков и политологов. Как пишет Кауфман, этнические гражданские войны не завершатся, пока противоборствующие группы не потеряют стимулы для борьбы, т.е. не окажутся в «гомогенных этнических анклавах» [Kaufmann, 1998]. Он проверил серию гипотез о связи между возобновлением конфликта и разделением и пришел к выводу, что никакие попытки разрешения конфликта не будут эффективными без разделения по этническому принципу, причем «разделение (англ. partition) без отделения (англ. separation) только усиливает конфликты» [ibid., p. 123]. Кауфман считает, что репатриация беженцев после окончания этнической войны на территории, занятые во время военных действий другой этнической группой, снова вызовет дилемму безопасности и тем самым воссоздаст условия для возобновления войны [ibid., p. 156]. Если Ч. Кауфман пришел к выводу, что отделение уменьшает насилие, предотвращает новые конфликты и приводит к миру [ibid.], то в исследовании Н. Самбаниса отделение не «только не предотвращает возобновление войны, но и не является лучшим решением» [Sambanis, 2000]. Вмоделях Самбаниса демонстрируется значимая и позитивная корреляция между идентичностными войнами (этническими и религиозными) и отделением, причем вероятность отделения уменьшается при большей этнической гетерогенности и увеличивается с ростом размера этнических групп [ibid., p. 457].
Доунс придерживается более компромиссного подхода, считая, что отделение предпочтительно только в случае острого этнического конфликта и невозможности достижения соглашения о едином государстве [Downes, 2006, p. 50]. Однако в исследовании Б. Уолтер территориальные уступки поощряют имитационные действия, когда новые силы начинают требовать отделения от государства, согласившегося на концессию [Walter, 2004, p. 379]. Как показывает посткоммунистическая история, новые территориальные требования и необходимость решения дилеммы безопасности могут появиться и в границах постконфликтных новых независимых государств [cм.: Харитонова, 2013].
Кроме отделения существуют и другие способы достижения гражданского мира. А. Степан писал, что при культурном многообразии можно построить нацию-государство и государство-нацию. Нация-государство возникает вследствие создания общей культурной идентичности, политики aссимиляции или использования репрессий. Государство-нация формируется благодаря политико-институциональному подходу, базирующемуся на идее сохранения множества идентичностей и их комплементарности. Все группы получают возможности выражения своих интересов, и общая «мы-идентичность» закрепляется институциональными механизмами, гарантирующими защиту различий, такими как асимметричный федерализм и консоциативные процедуры. В теории А. Степана и Х. Линца «подход нации-государства предполагает создание общей культуры внутри государства, подход государства-нации требует большего – уважения к общим институтам и социокультурным отличиям», причем «государство-нация является не предустановленной реальностью… а результатом политики и дизайна» [Stepan, Linz, Yadav, 2011, p. 4–5]. Как отмечают И. Кудряшова и Е. Мелешкина, политика государствостроительства приобретает «выраженную страновую специфику, обусловленную историческим прошлым, геополитическим положением и рядом других факторов. Способы такой политики могут быть разными: закрепление одного государственного языка, фальсификация истории, переписывание учебников, введение новых национальных символов, праздников и героев, запрет иноязычного вещания, прямые репрессии и др. Один из действенных механизмов консолидации является создание “анклавов” этнических меньшинств, в большей или меньшей мере исключаемых из политического сообщества страны» [Кудряшова, Мелешкина, 2009, с. 47].
В исследованиях П. Кольера демократия не является эффективным инструментом ни для предотвращения возобновления войн, ни для сохранения постконфликтного мира [Collier, 2007]. Однако большинство политологов согласны с тем, что демократизация в конечном итоге приведет к демократическому гражданскому миру, так как демократические механизмы смогут разрешить конфликты и перевести их в институциональное русло, тем самым предотвратив эскалацию насилия, репрессии и дискриминацию каких-либо групп. А. Пшеворский писал, что «политические институты регулируют конфликты мирным способом при условии, что организованные политические силы продвигают свои интересы в интитуциональных рамках и признают любые результаты институционального взаимодействия» [Пшеворский, 2013, с. 400]. По мнению Горовица, «демократические правила работают только в случае неострых этнических расколов, когда нет ни четких политических аффилиаций, ни устойчивого разделения на меньшинство и большинство» [Horowitz, 1993, p. 28], т.е. когда новые политические партии не формируются по этническому принципу.
Проблема строительства демократии в этнически сегментируемых обществах с глубокими противоречиями была в основе выдвинутой А. Лейпхартом концепции сообщественной (консоциативной) демократии. По логике данной модели, антагонистические группы в целях достижения демократического мира должны ориентироваться на сотрудничество и компромисс. Данная концепция, как и предлагаемые в ее рамках институты (пропорциональное представительство, право вето, автономия сегментов и большая коалиция), опирается на идею согласования и приспособления различных интересов, обеспечивающую перенос конфликта в институциональные демократические рамки при сохранении государственности. В этом случае именно фрагментация будет способствовать становлению демократии (при условии наличия небольшого числа равновеликих сегментов) [подробнее см.: Лейпхарт, 1997] и готовности элит соблюдать достигнутые договоренности. В противном случае возникает риск возобновления конфликта.
«Мир удается сохранить при таком институциональном дизайне, при котором шанс победы на институциональном поле сравним с шансом преобладания в результате силового способа» – считает Пшеворский [Пшеворский, 2013, с. 401]. Однако, согласно Горовицу, сложно выделить институты, способствующие многоэтничной демократии, так как демократия может привести как к правлению большинства при исключении меньшинства, так и к правлению меньшинства при исключении большинства [Horowitz, 1993, p. 20], так как «в теории многие институты совместимы с демократией, но не все они способствуют многоэтнической включенности» [ibid., p. 28].
Для обеспечения гражданского мира институты должны предотвращать появление дилеммы безопасности, обеспечив взаимное доверие и возможность артикулирования интересов обеих сторон. Оптимальными институциональными формулами считаются автономия и федерализм, разделение ответственности (англ. power sharing), включающее резервирование постов и полномочий за членами определенных групп, пропорциональное представительство и право вето меньшинства. Наибольшим позитивным действием для демократического мира обладает автономия. Так, в исследовании Кольера при отсутствии автономии риск возобновления конфликта составляет 46,2%15, при наличии автономии – снижается до 12,2% [Collier, Hoeffler, Söderbom, 2006, p. 11]. С точки зрения Горовица, этническая включенность в большую коалицию не решает проблемы, а «excathedra советует сторонам этнического конфликта отложить свой конфликт… так как появление включающего многоэтничного правительства приведет к началу новой борьбы за включение и исключение… поэтому такие правила не будут устойчивыми» [Horowitz, 1993, p. 32].
Выбирая между системами правления, многие авторы не рекомендуют вводить президентскую или полупрезидентскую формы, особенно с большими полномочиями всенародно избранных президентов. Наименее подходящей считается президентская форма с единоличным президентом, так как президент и сосредоточенная у него исполнительная власть будет представлять либо большинство, либо меньшинство. Специфические черты президентских систем (фиксированные сроки полномочий президента и парламента, разделение исполнительной и законодательной властей, выражающееся в отсутствии у парламента права выражать недоверие правительству, а у президента – права роспуска парламента) делают кризисы между двумя ветвями власти неразрешимыми и создают ситуации взаимоблокирования [см.: Харитонова, 2012]. В условиях гетерогенных обществ вероятность попыток разрешения таких конфликтов неконституционным путем возрастает.
Стимулом для возобновления этнического конфликта могут стать выборы. По мнению Доунса, постконфликтные выборы играют роль этнической переписи населения, так как конфликт между группами усиливает внутригрупповую солидарность, что не способствуют компромиссам и доверию противоположной группе [Downes, 2006, p. 53]. В таких условиях политические институты, построенные на принципах доверия, консенсуса и аккомодации, зайдут в тупик [ibid., p. 53] и могут распасться. Поэтому важно выбирать электоральные законы, способствующие включенности всех групп населения в процесс выборов и процесс принятия решений, и при наличии избирательного порога сделать его низким [Reynolds, Reilly, 2008, p. 126]. Большинство политологов с этой целью рекомендуют использование системы пропорционального представительства [Carey, Hix, 2011; Reynolds, Reilly, 2008]. Рейнал-Квирол показала эмпирически, что пропорциональное представительство снижает риск гражданской войны [Reynal-Querol, 2002].
Исследование П. Кольера, А. Хоффлер и М. Сёдербома показало, что постконфликтные выборы переносят риск войны от года до выборов на год после выборов, тем самым увеличивая риск конфликтов в будущем16 [Collier, Hoeffler, Söderbom, 2006]. Авторы считают, что выборы создают только видимость мира и не являются инструментом для системного разрешения конфликтов. Поэтому некоторые политологи рекомендуют начинать с местных выборов и постепенно переходить на вышестоящий уровень [Reynolds, Reilly, 2008, p. 126].
В отличие от стратегии разделения ответственности (англ. power sharing), Ф. Рёдер предлагает стратегию разделения власти (англ. power dividing) или множественного большинства (англ. multiple-majorities), отличительной чертой которой является акцент на гражданское общество (а не государство) и на институты, «ограничивающие привилегированное представительство отдельных культурных общин и поощряющие политическое представительство как можно большего числа культурных и социально-экономических интересов» [Roeder, 2011]. При такой стратегии процесс принятия решений распределяется горизонтально и вертикально, но решения принимаются большинством в каждом органе, имеющем определенную узкую сферу полномочий. В отличие от стратегии разделения ответственности, стратегия разделения власти не дает рекомендаций по отдельным институтам, но стремится увеличить способы представительства. Однако для проведения такой стратегии также будут необходимы государственное единство (в понимании Д. Растоу) и политическая воля акторов политического процесса.
* * *
В настоящий момент сложился консенсус вокруг определения гражданских и этнических войн, однако не достигнуто согласие относительно причин и условий. Структуралисты выявляют причинно-следственные связи между социальными, экономическими, политическими и иными контекстуальными переменными и риском начала гражданских войн. Такие связи понимаются как структурные предпосылки гражданских войн, обусловленные влиянием определенных структур, а не намерениями, действиями и мотивами акторов. Многомерные статистические модели установили значимые эмпирические закономерности и выявили множество факторов, коррелирующих с началом гражданских войн и их возобновлением. Главными проблемами остаются операционализация и измерение ключевых переменных и сложности объяснения причинно-следственных механизмов обнаруженных связей. По мнению некоторых авторов, гетерогенность акторов гражданских и этнических войн, наличие нелинейных механизмов, ответных реакций, неслучайных взаимодействий и тропозависимой динамики не соответствуют результатам, полученным в ходе количественных исследований с большим числом казусов [Bhavnani, Miodownik, 2009, p. 3]. Гражданские и этнические войны могут начинаться при разных сочетаниях структурных факторов, однако стремление разрешить конфликты в институциональных рамках является следствием политической воли акторов конфликта. Таким образом, акторы могут предотвратить вооруженные конфликты, способствовать постконфликтному политическому урегулированию и препятствовать возобновлению конфликтов. Однако, по мнению П. Кольера, «в странах, в которых плохое правление сосуществует с восстанием, повстанцы обычно не стремятся к хорошему правлению, являясь не менее жестокими и не более компетентными», чем действующие диктаторы [Collier, 2007].