Тенденции и особенности конституционно-правового развития судебной власти в странах постсоветского пространства (вступительная статья)
Подготовленный учеными кафедры конституционного права им. Н. В. Витрука и отдела конституционно-правовых исследований ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия» сборник «Актуальные проблемы развития конституционно-правовых основ судебной власти в государствах постсоветского пространства» содержит обзор судебных систем государств, входивших в состав СССР. Подготовка данного сборника основывалась прежде всего на фундаментальной статье «Судебные системы государств, образовавшихся на постсоветском пространстве», опубликованной в журнале «Российское правосудие» в 2014 г. (авторы – ректор Российской академии правосудия, д-р юрид. наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ В. В. Ершов и зав. кафедрой организации судебной и правоохранительной деятельности, профессор, заслуженный юрист РФ Н. А. Петухов).
Как было отмечено в данной статье, изучение зарубежного опыта организации правосудия представляет интерес не только для научных и практических работников, но и для законодателя. В исследуемых системах судоустройства в странах на постсоветском пространстве, по мнению В. В. Ершова и Н. А. Петухова, можно увидеть немало интересного и перспективного. Тем более, что у России с этими странами было и есть в судоустройстве много общего.
Судебная система прошла длительный этап эволюции на протяжении всей истории человеческой цивилизации. В древних государствах суды, как правило, не существовали как самостоятельные институты власти. Эпоха средневековья характеризовалась господством сословных судов, подчиненных администрации. И лишь в новое и новейшее время в связи с широким внедрением в конституционно-правовую материю и практику принципа «разделения властей» суды в государствах с развитой демократией превратились в независимый элемент системы власти, под юрисдикцию которого подпадают все граждане и органы государства (вне зависимости от их политического статуса, социального и национального происхождения, имущественного положения, конфессиональной принадлежности).
Современную эпоху отличает весьма существенное повышение роли судов в системе публичной власти. Этот феномен обусловлен целым рядом факторов.
Во-первых, по мере усложнения общественных отношений в условиях развития цивилизации повышается роль права в целом, как регулятора государственной и общественной жизни. Как никогда ранее наблюдается возрастание значимости правотворчества и правоприменения в урегулировании новых сфер, разрешении противоречий и коллизий во все более интегрируемых экономических политических, социальных и духовных системах. С учетом этой тенденции возрастает и роль суда, как органа, осуществляющего правосудие, нормативно-доктринальное толкование права и судебный контроль.
Во-вторых, повышение роли суда обусловлено усилением влияния исполнительной власти в системе разделения властей. В этих условиях в качестве противовеса данной тенденции активизировалась роль судов как независимых арбитров, посредников между законодательной и исполнительной ветвями власти, между последней и гражданами. Это свойство суда в свое время заметил еще Ш. Монтескье, который подчеркнул, что «из трех властей судебная в известном смысле как бы совсем не власть».
В-третьих, роль судов возросла по причине укрепления данного института власти, как такового; по мере его развития, расширения функций и модификации. В связи с широким внедрением в конституционно-правовую материю и практику принципа «разделения властей» суды в государствах с развитой демократией превратились в независимый элемент системы власти, под юрисдикцию которого подпадают все граждане и органы государства, вне зависимости от их политического статуса, социального и национального происхождения, имущественного положения, конфессиональной принадлежности. Законодатель все чаще апеллирует к судам как органу разрешения не только частных, но и публично-правовых споров.
Тенденция феноменального расширения роли суда дает основание говорить об утверждении принципа «судебного универсализма»: суду подведомственно все то, что не отнесено к подведомственности других органов государственной власти (№ 2). Возрастание значимости суда и его универсализация как института публичной власти обуславливают важность анализа его роли в обеспечении поступательного конституционного развития конкретного государства и общества, а также в системе надгосударственных образований. В современный период развития во внутригосударственных отношениях роль суда в конституционном развитии проявляется, как представляется, в следующих основных направлениях:
• обеспечение действия юридической и фактической конституции (защита основ конституционного строя, прав и свобод, местного самоуправления и иных институтов публичной власти);
• побуждение законодателя и других органов, осуществляющих нормотворчество, к принятию актов, соответствующих конституции или вытекающих из ее смысла;
• формирование «судебного права», формирующего фактически вторичный слой норм, составляющих конституционно-правовое пространство. Последнее направление судебного правотворчества получило наименование «судебного активизма».
• обеспечение действия юридической и фактической конституции (защита основ конституционного строя, прав и свобод, местного самоуправления и иных институтов публичной власти);
• побуждение законодателя и других органов, осуществляющих нормотворчество, к принятию актов, соответствующих Конституции РФ или следующих из ее смысла;
• формирование «судебного права», формирующего фактически вторичный слой норм, составляющих основной закон государства и общества.
Оценивая развитие судебной системы стран постсоветского пространства, можно констатировать повышение роли судов во всех вышеобозначенных направлениях.
Одним из достижений действующих конституций стран постсоветского пространства является признание судов как самостоятельной и независимой ветви власти, учреждение большинством государств института высшего конституционного судебного правосудия – конституционных судов, фактически стоящих над двумя другими ветвями и роль которых обозначена в качестве беспристрастных и справедливых арбитров над всеми субъектами правоотношений.
Основным направлением деятельности судов, связанной с конституционным развитием, является обеспечение действия юридической и фактической конституции.
В этом направлении по сравнению с советской судебной системой роль судов возросла весьма значительно. Изменилась сама природа суда. Ранее суды рассматривались как правоохранительные органы. При этом в советской доктрине и практике правоохранительные органы рассматривались, прежде всего, как органы борьбы с преступностью. Такими органами считались и суды. Так, в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР 1961 г., аналогичными УПК других советских республик суд, исходя из традиционной концепции, вынужден был выполнять определенные элементы обвинительной функции (возбуждать уголовные дела, привлекать к уголовной ответственности новых лиц, оглашать обвинительные заключения, первым допрашивать подсудимых и свидетелей, выносить обвинительные приговоры даже при отказе прокурора от обвинения). В соответствие с новой конституционной доктриной суд является самостоятельной ветвью власти, не относящейся к правоохранительным органам.
Такое разграничение между правоохранительными органами и судами имеет глубокий политический и юридический смысл. С признанием судов самостоятельной ветвью власти, наряду с исполнительной и законодательной, меняется отношение к ним. В советский период, как и все иные правоохранительные органы, суды рассматривались в качестве проводника политики коммунистической партии. Судья не мог не быть членом КПСС. В постановлениях партии и правительства в отношении судов часто использовались те же термины, что и в отношении исполнительных органов: «обязать», «потребовать», «поручить». Сегодня суды как органы государственной власти в пределах их ведения полностью независимы и самостоятельны, в их компетенции находится защита всех важнейших институтов государственной и общественной жизни, в том числе, основ конституционного строя, прав и свобод, местного самоуправления и других институтов публичной власти.
Особую роль суд играет в защите прав и свобод человека.
В течение длительного периода времени граждане Союза ССР были лишены возможности обращаться в суд за защитой их прав в случае их нарушения должностными лицами и органами государственной власти. Более значительную роль в процессе разрешения таких жалоб играли органы исполнительной власти и прокуратуры. Впервые лишь Конституция СССР 1977 г. в ст. 58 предоставила гражданам право обжаловать в суд действия должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан. Реально же такую возможность граждане получили лишь спустя десять лет, после принятия союзного закона 1987 г., предусматривающего порядок такого обжалования. Указанный закон, введенный в действие с 1 января 1988 г. оказался, однако, недостаточно эффективным, т. к. не позволял гражданам обжаловать действия коллегиальных органов, чаще всего и нарушающих их наиболее важные права и свободы. В этой связи был принят другой, более значимый Закон СССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан», наделивший граждан правом обжаловать действия как индивидуальных, так и коллегиальных государственных органов. Принятие Съездом народных депутатов СССР в сентябре 1991 г. Декларации прав и свобод человека обозначило новую веху в повышении гуманитарной роли судов. Так, ст. 22 Декларации закрепила право каждого на судебное обжалование незаконных действий должностных лиц, государственных органов и общественных организаций. С этого времени судебной власти стали подведомственны все дела о защите прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан без ограничения.
Действующие конституции стран на постсоветском пространстве устанавливают именно универсальное правило обжалования решений в судебном порядке, закрепляют право на возмещение ущерба незаконными действиями других лиц, органов и организаций. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. При этом в суд могут быть обжалованы решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ). Согласно ст. 18 Конституции Армении каждый имеет право на эффективные средства правовой защиты своих прав и свобод в судебных, а также иных государственных органах. В ст. 30 Конституции Литвы устанавливается, что каждый, у кого нарушаются конституционные права или свободы, имеет право обратиться в суд. Он имеет право на возмещение судом причиненного лицу материального и морального ущерба. Статья 60 Конституции Республики Беларусь гарантирует каждому защиту его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки. С целью защиты прав, свобод, чести и достоинства граждане в соответствии с законом вправе взыскать в судебном порядке как имущественный вред, так и материальное возмещение морального вреда.
Новое направление судебной защиты, обозначенное в действующих конституциях стран постсоветского пространства, – обеспечение основ конституционного строя, правовых основ федерализма (для России), регионализма и местного самоуправления.
Следует отметить, что в современный период весьма высока роль судов в обеспечении функционирования основ конституционного строя, конституционных и правовых основ государственного устройства и местного самоуправления, благодаря тому, что такие задачи судебной власти обозначены непосредственно в конституциях. Ведущую роль в этом направлении, как известно, играют конституционные суды. Они определяет конституционность законов, разрешают споры о компетенции между органами государственной власти; определяет конституционность не вступивших в силу международных договоров; дают толкование конституционных норм.
Непосредственно в конституциях определен порядок судебной защиты местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление в РФ гарантируется правом на судебную защиту. Согласно ст. 146 Конституции Азербайджана гарантируются судебная защита муниципалитетов, возмещение дополнительных расходов, возникших в результате решений государственных органов. В конституциях устанавливается, что решения органов местного самоуправления могут быть обжалованы в судебном порядке. К примеру, согласно ст. 122 Конституции Республики Беларусь решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях, могут быть обжалованы в судебном порядке.
Другим важным направлением участия судов в конституционном развитии является побуждение законодателя и других органов, осуществляющих нормотворчество, к принятию актов, соответствующих конституции или вытекающих из ее смысла.
У судов имеется возможность осуществлять такую функцию в следующих формах:1) использование права законодательной инициативы, а также внесение законодательных предложений через общественные институты судейского сообщества; 2) признание конкретных положений нормативных актов не соответствующими Конституции, законам, что обязывает законодателя внести изменения в действующие акты или принять новый правовой акт.
Ведущим направлением деятельности судов, побуждающим законодателя и других органов, осуществляющих нормотворчество, к принятию актов, соответствующих Конституции или вытекающих из ее смысла, является признание конкретных положений правовых актов не соответствующими Конституции государства. Некоторые ученые относят этот особый вид судебной деятельности к специальной категории нормотворчества, а решения суда, обязывающие внести изменения в действующие акты или принять новый нормативный правовой акт, – к источнику права.
На примере РФ можно привести немало примеров, когда в результате принятия (в частности, КС РФ) решений, федеральный законодатель вносил соответствующие поправки в закон или принимал принципиально новый законодательный акт. Благодаря решениям КС РФ, к примеру, отменены или изменены целый ряд норм, ограничивающих права и свободы человека и гражданина (устранение дискриминации в трудовом праве и пенсионном законодательстве, ликвидация «института прописки», демократизация избирательного права, гуманизация уголовного законодательства и т. д.).
В направлении обеспечения действия Конституции РФ существует ряд нерешенных правовых проблем. Прежде всего, они касаются объекта конституционного контроля. Юридически нерешенными и потому вызывающими до сих пор споры являются такие вопросы, как:
а) определение суда, осуществляющего контроль за нормативными правовыми актами федеральных министерств и ведомств, а также органов местного самоуправления на предмет их конституционности;